Budżet miasta to nie worek bez dna

Sztandarowym hasłem Polskiego Ładu jest zmiana w podatku PIT (kwota wolna podniesiona do 30 tys. zł; 2 próg podatkowy przesunięty na 120 tys. zł). Zmiany te uderzą w dochody miast. Rząd proponuje rekompensatę w postaci subwencji inwestycyjnej. Czy zmiana w podatku PIT spowoduje, że dla miast problemem będzie realizacja inwestycji, czy raczej pokrycie wydatków bieżących?

Każda zmiana, którą ustawodawca wprowadza w podatku dochodowym od osób fizycznych przekłada się znacząco na wysokość nadwyżki operacyjnej w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Jej poziom jest zaś jednym z podstawowych wyznaczników rozwoju miast i podstawą do tworzenia programów inwestycyjnych w ujęciu wieloletnim. Obniżenie dochodów JST w podatku PIT wpłynie zatem na potencjał, czy możliwość jednostek samorządu terytorialnego do finansowania zadań inwestycyjnych.

Z drugiej strony samorządy posiadają już zobowiązania, które muszą spłacać. W związku z tym muszą wypracowywać pewien minimalny poziom nadwyżki operacyjnej, aby te zobowiązania istniejące obsługiwać. Aby ten konieczny poziom nadwyżki operacyjnej wygospodarować, w sytuacji w której dochody spadają, samorządy są zmuszone ciąć wydatki bieżące w innych obszarach. To oznacza, że pojawią się trudności w dopłacie do zadań oświatowych, właściwej realizacji zadań pomocy społecznej, jakości komunikacji zbiorowej czy utrzymaniu dróg. Będzie kłopot z waloryzacją wynagrodzeń dla sfery budżetowej,  a tym samych powiększy się  dysproporcja w płacach pracowników JST z płacami rynkowymi.

Tak więc zmiany w podatku PIT, także i te zapowiedziane w Polskim Ładzie przełożą się zarówno na problemy po stronie wydatków bieżących, jak i majątkowych.

Czy można zatem mówić o rekompensacie, jeżeli rząd proponuje ją tylko po stronie wydatków majątkowych, obiecując samorządom subwencję rozwojową, czy inwestycyjną?

Biorąc pod uwagę, że subwencja rozwojowa będzie najprawdopodobniej kwalifikowana jako dochód majątkowy, to nie przełoży się pozytywnie na poziom nadwyżki operacyjnej. Oznacza to, że ta nadwyżka operacyjna – jak to już wcześniej powiedziałem – będzie musiała być odbudowana poprzez zmniejszenie innych wydatków bieżących budżetu. Innymi słowy wpłynie to negatywnie na realizację podstawowych zadań bieżących miasta.

Osobiście nie traktuję tej subwencji inwestycyjnej, czy rozwojowej jako „rekompensaty” również dlatego, że na chwilę uchwalenia budżetu  nie będziemy mieli informacji o jej wysokości. W związku z tym, tak czy inaczej wystąpi problem z prawidłowym stworzeniem wieloletniej prognozy finansowej, jak i budżetu na kolejny rok. Subwencja ta, jak by się ona nie nazywała, przy konstruowaniu budżetu nam nie pomoże.

Myślę, że na tym problemy się nie kończą. Biorąc pod uwagę doświadczenia związane z Rządowym Funduszem Inwestycji Lokalnych powstaje pytanie czy zasady podziału tej subwencji będą rzeczywiście transparentne i oparte o jasne kryteria wyboru.

Aby jednak nie brzmiało to nazbyt pesymistyczne chcę podkreślić, że to dobrze  iż pojawiają się dodatkowe  środki dla samorządów . Ale one nie powinny być wskazywane jako „rekompensata” ubytku w dochodach bieżących. Powinny być raczej określane jako środki wspierające gospodarkę i możliwości inwestycyjne JST.

Jak Pan ocenia pomysł podziału podatku dochodowego od osób fizycznych na część komunalną i centralną. Czy PIT komunalny mógłby stać się podstawą dochodów budżetowych JST? Jakie warunki musiałyby być spełnione, aby to urzeczywistnić? Czy miałoby to oznaczać, że ustawodawca nie mógłby wprowadzać ulg i zwolnień w części komunalnej PIT?

PIT komunalny, to taki temat, który co jakiś czas powraca, zwłaszcza w sytuacji, w której zmiany ustawowe uszczuplają dochody JST z tego źródła. Tak jest i teraz. Uważam jednak, że obecnie nie ma zupełnie klimatu nawet na dyskusję o komunalnym PITcie, nie mówiąc o jego wprowadzeniu.

Już mówię dlaczego. Pit komunalny powinien być elementem procesu decentralizacji. Powierzenia znacznej części władzy publicznej samorządom, podzielenia się przez władzę centralną z samorządami częścią władztwa podatkowego. PIT komunalny ma bowiem sens jedynie wówczas gdy to samorządy samodzielnie na własnym terenie decydować będą o jego wysokości, czy o ulgach i zwolnieniach. Bez tego, poza samą nazwą, nie będzie się on specjalnie różnił od obecnej konstrukcji udziału JST w dochodach z PIT: rząd i parlament będą nadal mogli ingerować – poprzez stosowane ulgi czy zwolnienia – w poziom dochodów JST.

Uważam, że obecnie powinniśmy rozmawiać o tym jak można i należy  pomóc samorządom w krótkim okresie czasu. Należy skoncentrować się  na propozycjach  zwiększenia udziału w PIT w celu zrekompensowania ubytków. Według wyliczeń strony samorządowej aby zniwelować dotychczasowy uszczerbek w dochodach bieżących należy zwiększyć udział w PIT o 11,91%, w tym: gminy o 9,1%, powiaty o 2,44%, miasta na prawach powiatu o 11,53%, województwa 0,38%)

Jak Pan – Skarbnik - ocenia rządową propozycję obniżania opłat za odbiór odpadów polegającą na zniesieniu zasady samobilansowania się systemu gospodarki odpadami?

Zniesienie zasady samobilansowania systemu oceniam zdecydowanie negatywnie. To jest po prostu bardzo zła propozycja. Burzy zasadę, która legła u podstaw zmian systemowych w obszarze gospodarowania odpadami, a mianowicie, że to wytwarzający odpady ponosi koszty ich zagospodarowania. W mojej ocenie założenie to było uczciwe, sprawiedliwe i zrozumiałe.

Niestety wiele samorządów tą zasadę samobilansowania się systemu gospodarowania odpadami komunalnymi już narusza. Większość niestety nie z własnej winy. Wynika to m.in.:  z sytuacji rynkowej, czy złych regulacji prawnych, np. określającymi górne granice stawek poniżej realnych kosztów.

Moim zdaniem ustawodawca powinien raczej zastanowić się nad określeniem realnych, górnych granic opłat, a nie sztucznie je zaniżać, a zasada samobilansowania powinna pozostać.

Jest to kolejny rządowy pomysł, który ma charakter populistyczny. Podobną sytuację mamy już w przypadku taryf za dostarczanie wody i odbiór ścieków, które są zatwierdzane przez Wody Polskie. Mamy sytuację, w której ustawodawca zezwolił Wodom Polskim decydować o zatwierdzeniu bądź nie taryf w oderwaniu od faktycznych, uzasadnionych kosztów tej usługi ponoszonych przez przedsiębiorstwa wodno- kanalizacyjne. W efekcie gminy będą zmuszane „dopłacać” do taryf za wodę i ścieki. Teraz zostaną zmuszone do dopłacania do systemu gospodarowania odpadami.

Tego typu działania mają prosty skutek: konieczność ograniczenia wydatków w innych sferach działalności miasta, czy gminy. Jeżeli zatem godzimy się na dopłacanie w jednych obszarach, jak zaopatrzenie w wodę, czy właśnie gospodarowanie odpadami, to trzeba się liczyć z tym, że pula środków, które mogą zostać wydane w innych obszarach, jak np. sport, edukacja, utrzymanie zieleni, czy wynagrodzenia sfery samorządowej będzie mniejsza. To po pierwsze, po drugie może to oznaczać  dalsze zmniejszenie nadwyżki operacyjnej, bo wydatki rosną (dopłaty), a dochody maleją (niższe wpływy z opłat), a tym samym dodatkowo zmniejszy się potencjał inwestycyjny samorządu.

Jednym ze zgłaszanych przez samorządy postulatów jest luzowanie zasad zadłużania się przez miasta i gminy określonych w art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych. Dlaczego ten postulat się pojawił?

Postulat luzowania tych limitów został przez jednostki samorządu terytorialnego sformułowany z uwagi na brak inicjatywy strony rządowej, do przyjmowania zmian systemowych w obszarze dochodów JST. Rząd nie był skłonny rozmawiać z samorządami np. na temat zmiany zasad podziału dochodów publicznych m.in.: zwiększenia udziału w PIT czy udziału w VAT. Nie podejmował też innych działań, które wzmocniłyby finansowo JST.

Zatem luzowanie reguły wydatkowej było w zasadzie jedyną możliwością wygospodarowania przez jednostki samorządu terytorialnego środków na np. dokończenie rozpoczętych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, czy na realizacje nowych przedsięwzięć, czy to w perspektywie finansowej 2021 – 2027, czy też w ramach Krajowego Planu Odbudowy.

I znowu musimy patrzeć na koszty, tym razem związane z realizacją inwestycji. Te – na rynku budowlanym – rosną. Aby więc dokończyć inwestycje już rozpoczęte samorządy muszą wydać więcej, niż to było planowane. Miasta i gminy muszą zaciągać nowe zobowiązania. Przy malejącej nadwyżce operacyjnej luzowanie reguły wydatkowej to jedyne nowe rozwiązanie dostępne dla JST.

Czy jednak ciągłe luzowanie tych reguł nie jest groźne dla budżetów JST?

Oczywiście niekontrolowane luzowanie limitów zadłużenia może być groźne, dlatego trzeba stale to analizować i kontrolować.

Może być niebezpieczne zwłaszcza w sytuacji, gdy po stronie dochodów jednostek samorządu terytorialnego nie ma stabilności. Osobiście nie obawiałbym się samego luzowania reguły wydatkowej w krótkim okresie czasu, ale w połączeniu ze zmianami prawnymi, które negatywnie wpływają na dochody samorządów, to może być już groźne.

Dbamy też – oczywiście – aby odpowiednio zarządzać i kontrolować poziom zadłużenia. Dodatkowym zaworem bezpieczeństwa jest kontrola tego obszaru przez Regionalne Izby Obrachunkowe.

Jeżeli jednak zmiany wprowadzane przez ustawodawcę będą nadal albo zmniejszały dochody JST (zmiany w PIT wprowadzone i planowane; dodatkowe zwolnienie w podatku od nieruchomości), albo zwiększały wydatki (dopłaty do systemu gospodarowania odpadami, czy gospodarki wodnościekowej oświaty itp.), to zwłaszcza małe samorządy mogą sobie z tym już nie poradzić.

Jednym z tematów poruszanych podczas Seminarium Komisji Skarbników Miast Unii Metropolii Polskich, które odbyło się w tym roku w Poznaniu była upadłość jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Czy to, że pojawił się na spotkaniu skarbników największych polskich miast oznacza, że mieszkańcy powinni obawiać się o sytuację finansową swoich gmin?

Krzysztof Mączkowski: Faktycznie, upadłość komunalna była jednym z tematów naszego seminarium. Muszę jednak zastrzec, że – o ile upadłość konsumencka została do polskiego systemu prawnego wprowadzona, o tyle upadłość komunalna na bazie obecnych przepisów jest wykluczona.   Jest to jednak temat, który co jakiś czas powraca. Pojawił się przy okazji dyskusji nad problemami zachodniopomorskiej gminy Ostrowice, która ostatecznie została zlikwidowana i podzielona pomiędzy sąsiednie jednostki. Temat wraca teraz z uwagi na obserwowane w ostatnim czasie zmiany w systemie podatkowym , które w powiązaniu z niepewnością wywołaną pandemią wpływają znacząco na możliwości JST do obsługi swoich zobowiązań w perspektywie najbliższych lat.

To wszystko powoduje, że temat upadłości komunalnej staje się coraz bardziej aktualny. Coraz więcej gmin może znaleźć się – nie koniecznie z własnej winy – w sytuacji podobnej do tej, w której znalazły się Ostrowice. Jednocześnie przykład tej gminy pokazał, jak wiele czasu zajmuje np. procedura likwidacji samorządu. Przedłużająca się sytuacja niepewności jest niekorzystna zarówno dla jednostki likwidowanej jak i  z punktu widzenia gmin przejmujących, które przejęły zobowiązania zlikwidowanej gminy: im dłużej trwa cala procedura, tym jest ona bardziej kosztowna dla wszystkich.

Temat upadłości komunalnej z pewnością nie jest łatwy. Warto jednak, aby był dyskutowany, aby istniały jasne procedury, czy zasady postępowania „na wszelki wypadek”. Dlatego też temat był omawiany na naszym spotkaniu w Poznaniu.