COVID-19. Dowożenie na szczepienie – kolejne niedofinansowane zadanie zlecone

Wojewodowie wydają decyzje nakładające na miasta i gminy obowiązek zapewnienia dowozu wybranych kategorii osób na szczepienia przeciw COVID-19. W ten sposób powstało nowe, nie istniejące do tej pory zadanie publiczne realizowane przez wspólnoty lokalne. Ma ono charakter zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co oznacza m.in. konieczność jego finansowania z budżetu centralnego.

„Dowożenie na szczepienia” to zadanie nadzwyczajne, nieposiadające wypracowanych procedur wykonywania i rozliczania. Jedyną podstawa do działania dla miast i gmin w tym zakresie są wydawane przez wojewodów decyzje. Te niestety nie rozstrzygają wielu istotnych kwestii jego realizacją.

W efekcie miasta i gminy obciążone ich wykonywaniem zgłaszają liczne wątpliwości. Dlatego Unia Metropolii Polskich apeluje o uporządkowanie zasad wykonywania zadania i jego finansowania oraz - tam, gdzie to niezbędne - wprowadzenie korekt do wydanych i doręczonych miastom i gminom decyzji wojewodów.

Problemy do rozstrzygnięcia

1. Harmonogram rozliczeń. W pismach wojewodów zapowiadane są rozliczenia środków za wykonane przewozy i działanie infolinii w okresach miesięcznych, kwartalnych bądź takich i takich - do wyboru przez gminę.

2. Zakres odległości przewozów na szczepienia objętych decyzjami wojewodów. Ta kwestia ma dwa aspekty. Z jednej strony - przewozów, które gmina ma obowiązek wykonać dla uprawnionych osób (z ryczałtem w ustalonej wysokości nie powinien wiązać się obowiązek przewozu na znaczne odległości). Z drugiej strony - przewozów, za które gmina otrzyma refundację. (rygorystyczne stosowanie reguły najbliższego punktu może prowadzić do odmowy refundacji).

3. Powtórny przewóz na szczepienie osoby której nie zakwalifikowano po wywiadzie/badaniu do szczepienia. Nie jest jasne, czy gmina otrzyma refundację kosztów w sytuacji, kiedy ze względów medycznych potrzebne będą więcej niż dwa przewozy danej osoby (po jednym na każdą dawkę szczepienia).

4. Koszty koordynacji. W decyzjach wojewodów wskazuje się na pokrywanie z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 ryczałtowych kosztów prowadzenia infolinii, natomiast nie uwzględnia się kosztów koordynatora akcji dowozowej.

5. Klasyfikacja środków. Zawartą w pismach wojewodów sugestię klasyfikowania środków z Funduszu na przewozy na szczepienia w paragrafie 270 trzeba ocenić jako niewłaściwą, gdyż odnosi się on do „środków na dofinansowanie własnych zadań bieżących gmin, powiatów (związków gmin, związków powiatowo-gminnych, związków powiatów), samorządów województw, pozyskanych z innych źródeł”. Taka klasyfikacja środków jest niezgodna z ich przeznaczeniem na zadanie wykonywane jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Ponadto środki zostałyby zakwalifikowane do dochodów własnych, co jest niespójne z faktem, że mają być one przekazywane po akceptacji wykonania zadania przez przedstawiciela rządu.

6. Status prawny środków z Funduszu Przeciwdziałania COVI-19. W pismach wojewodów wskazuje się, że transfery z Funduszu nie stanowią dotacji w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Tymczasem jedyną cechą odróżniającą je od dotacji jest fakt ich pochodzenia nie z budżetu państwa a z Funduszu pozabudżetowego.

Kolejne zadanie z niedofinansowaniem

Unia Metropolii Polskich zwraca także uwagę, że „dowożenie na szczepienie” jest kolejnym zadaniem zleconym miastom i gminom z niedoszacowanym finansowaniem. Przyznawany przez wojewodów ryczałt odpowiada zaledwie 80% szacunkowych przeciętnych kosztów dowozu. Niedoszacowane są także koszty funkcjonowania infolinii obsługujących spływające od mieszkańców zamówienia na dowozy.

Zasady dotowania: przed realizacją i w pełnej wysokości

Zadanie zostało nałożone na gminy decyzjami Wojewodów w trybie art. 11h ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Jest więc, zgodnie z art. 11h ust. 13 tej ustawy, zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej (niezależnie od tego, w jaki sposób określone zostałoby to zadanie wykonywane bez decyzji nakładającej jego obowiązek wydanej w powyższym trybie).

Ponieważ zadanie zostało utworzone decyzjami Wojewodów, ich definicja w całości powinna zawierać się w tychże decyzjach (np. zakres, procedury, stawki, tryb rozliczenia).

Jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej powinna otrzymać dotację celową z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację tego zadania. Wynika to wprost z art. 49 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 38).

Art. 65 ust. 5 i 6a ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568 z późn. zm.) daje podstawę prawną do sfinansowania zadania „dowożenie na szczepienie” z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Sformułowanie art. 65 ust. 6a ustawy z 31 marca 2020 r. dopuszcza finansowanie z Funduszu zadań, co do których obowiązek finansowania prawnie spoczywa na budżecie państwa (jak to ma miejsce w przypadku zadań zleconych z zakresu administracji rządowej). Jednak nie zmienia zakresu tego obowiązku. Oznacza to, że transfery z Funduszu powinny pokrywać pełne koszty zadania (art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) oraz co do zasady być przekazywane przed wykonaniem zadania, gdyż dotacje powinny być przekazywane w terminach umożliwiających pełne i terminowe wykonywanie zadania (art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach oraz art. 149 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz. U. z 2020 r. poz. 869 z późn. zm).

Aleksander Nelicki

Dr nauk humanistycznych (UJ); ekspert ds. finansów komunalnych; pracował m.in. jako doradca ministra-szefa URM (1993), zastępca dyrektora Programu Reformy Administracji Publicznej w Instytucie Spraw Publicznych (1995-1998), doradca ministra spraw wewnętrznych i administracji (1998-2001), koordynator a następnie zastępca dyrektora biura Unii Metropolii Polskich (2002-2010)