Dlaczego pieniądze z unijnego Funduszu Odbudowy nie płyną do Polski?

Pewność prawa oraz zaufanie do jakości i przewidywalności polityki regulacyjnej, polityki podatkowej i innych polityk, a także organów regulacyjnych i podatkowych oraz innych instytucji, są ważnymi czynnikami wpływającymi na klimat inwestycyjny. Rada zwracała na to uwagę Polsce w ramach swoich zaleceń już w 2019 r. Krajowy Plan Odbudowy powinien przyczyniać się do realizacji m.in. tego zalecenia. Zdaniem Komisji Europejskiej tak nie jest (o tym dlaczego i jakie działania Polska powinna podjąć aby poprawić klimat inwestycyjny pisaliśmy m.in. w: „Coraz mniejsze szanse na zaliczkę z KPO” oraz „Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – podstawy prawne i wdrażanie”)

I chociaż polski rząd już w lipcu wydał komunikat, że negocjacje z Komisją Europejską dotyczące treści KPO na poziomie operacyjnym zostały zakończone, to „spór o praworządność” powoduje, że środki należne Polsce z unijnego Funduszu Odbudowy i Odporności nie płynął.

„Spór o praworządność" to nie jedyna bariera dla wydatkowania środków z KPO. Nawet jeśli decyzją organów europejskich KPO zostałby nagle zatwierdzony to Polska nie jest gotowa do jego wdrażania. Ciągle nie zostały przyjęte odpowiednie regulacje w tym zakresie. Przepisy określające procedury dotyczące wdrażania KPO (m.in. określające system instytucjonalny i procedury dotyczące wyboru inwestycji przeznaczonych do objęcia finansowaniem w ramach środków z KPO) zawarte są w projekcie nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która ciągle nie została przekazana do Sejmu. Ustawa ta była przedmiotem intensywnych prac m.in. w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w październiku br. po ich zakończeniu, mimo zapowiedzi przyspieszonego trybu prac, nie została ciągle formalnie przyjęta nawet przez Radę Ministrów.

Ile stracimy i czy bezpowrotnie

Choć Polska nie straci przewidzianych dla nas środków, to straci możliwość uzyskania ich części w trybie zaliczkowym. Warunkiem uzyskania płatności zaliczkowej (w wysokości do 13% kwoty wnioskowanej przez państwo członkowskie) jest przyjęcie przez Radę decyzji wykonawczej do dnia 31 grudnia 2021 r., co w przypadku polskiego KPO jest już właściwie niemożliwe w związku z brakiem jego akceptacji przez Komisję Europejską (stan na 23 grudnia). Akceptacja KPO przez KE jest warunkiem koniecznym przekazania go Radzie?

Jakie to może mieć konsekwencje

Im dłużej będzie trwał proces akceptacji dokumentu, tym mniej pozostanie go na efektywne rozdysponowanie środków i uzyskanie odpowiednich efektów dzięki ich wykorzystaniu. Środki z KPO muszą zostać „zakontraktowane” do końca 2023 r., a inwestycje i reformy, na które zostaną przeznaczone muszą być zrealizowane do 31 sierpnia 2026 r. Do tego momentu muszą zostać osiągnięte ostateczne kamienie milowe i wartości docelowe wskaźników zarówno dla projektów inwestycyjnych, jak i reform do których Państwo Członkowskie się zobowiązało. Trzeba też pamiętać, że środki w ramach KPO nie będą przyznawane jako refundacja wydatków poniesionych na konkretne inwestycje. Warunkiem uzyskania przez Polskę kolejnych „transz” będzie osiąganie kolejnych kamieni milowych i odpowiednich wartości uzgodnionych wcześniej wskaźników. Jeżeli nie zdążymy osiągnąć efektów, które zostały zapisane w KPO, to nie zostaną nam przekazane wszystkie środki z przyznanej puli.

Oczywiście istnieje pewne prawdopodobieństwo wydłużenia tych terminów, ale wymagałoby to zmian w Rozporządzeniu RRF i uzyskania zgody tzw. „państw oszczędnych”.

W ramach KPO przewidziano dla samorządów środki dotacyjne m.in. na:

• zeroemisyjny i niskoemisyjny transport zbiorowy (autobusy);
• wsparcie programów dofinansowania miejsc opieki nad dziećmi do lat 3;
• wymianę źródeł ciepła i poprawa efektywności energetycznej w budynkach mieszkalnych;
• inwestycje w źródła ciepła (chłodu) w systemach ciepłowniczych;
• wymianę źródeł ciepła i poprawa efektywności energetycznej szkół;
• wsparcie e-usług publicznych;
• wsparcie przygotowania terenów inwestycyjnych pod potrzeby inwestycji o kluczowym znaczeniu dla gospodarki.

Bezpośrednim skutkiem przedłużającej się procedury akceptacji polskiego KPO są opóźnienia związane z uruchamianiem procedur konkursowych, w ramach których te środki będą dostępne (do ich uruchomienia potrzebne są także przepisy krajowe, które ciągle nie zostały przyjęte). Dla samorządów oznacza to przymus poszukiwania innych źródeł finansowania inwestycji, które mogłyby być sfinansowane w ramach KPO, albo powstrzymania się z ich realizacją do momentu uruchomienia tych środków.

Czym jest Krajowy Plan Odbudowy

Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) jest dokumentem programowym określającym cele związane z odbudową i tworzeniem odporności społeczno-gospodarczej Polski po kryzysie wywołanym pandemią COVID-19 oraz służące ich realizacji reformy strukturalne i inwestycje. Dokument stanowi podstawę ubiegania się o wsparcie z europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Recovery and Resilience Facility – RRF).

Zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Rozporządzenie RRF) realizacja KPO służy promowaniu spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej poprzez zwiększenie odporności, gotowości na wypadek sytuacji kryzysowych, zdolności dostosowawczych i potencjału wzrostu gospodarczego, łagodzeniu społecznych i gospodarczych skutków kryzysu, w szczególności dla kobiet (realizując w ten sposób cele Europejskiego Filaru Praw Socjalnych), wspieraniu zielonej transformacji, przyczynianiu się do realizacji unijnych celów w zakresie klimatu oraz transformacji cyfrowej.

Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności musi być spójny z odpowiednimi wyzwaniami zidentyfikowanymi w kontekście semestru europejskiego, a w szczególności przyczyniać się do realizacji zaleceń szczegółowych Rady dla poszczególnych krajów członkowskich (Country Specific Recommendations – CSRs). Zaplanowane w ramach KPO reformy oraz towarzyszące im inwestycje muszą odpowiadać na Zalecenia Rady dla Polski z lat 2019 i 2020.

KPO koncentruje swoje działania na sześciu europejskich filarach odpowiedzi na kryzys i budowy odporności:

• zielona transformacja;
• transformacja cyfrowa;
• inteligentny i trwały wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu;
• spójność społeczna i terytorialna;
• opieka zdrowotna oraz odporność gospodarcza, społeczna i instytucjonalna;
• polityki na rzecz następnego pokolenia, takie jak edukacja i umiejętności.

Celem strategicznym KPO jest odbudowa potencjału rozwojowego gospodarki utraconego w wyniku pandemii (recovery) oraz wsparcie budowy trwałej konkurencyjności gospodarki i wzrost poziomu życia społeczeństwa w dłuższym horyzoncie czasowym (resilience), co będzie odbywać się w szczególności poprzez przyspieszenie rozwoju niskoemisyjnej gospodarki o obiegu zamkniętym, która w sposób odpowiedzialny wykorzystuje zasoby środowiska (green growth), a także rozwój oparty na wykorzystaniu rozwiązań cyfrowych (digital growth).

Do osiągnięcia celów KPO przyczyni się realizacja pięciu komponentów oraz działań (tj. reform i inwestycji), stanowiących obszary koncentracji reform i inwestycji:

• Odporność i konkurencyjność gospodarki;
• Zielona energia i zmniejszenie energochłonności;
• Transformacja cyfrowa;
• Efektywność, dostępność i jakość systemu ochrony zdrowia;
• Zielona, inteligentna mobilność.

W każdym komponencie KPO znajdują się interwencje na rzecz spójności terytorialnej – w zależności od zidentyfikowanych problemów – adresowane do obszarów wiejskich, miast, czy też obszarów szczególnie doświadczonych skutkami pandemii, gdzie występuje kumulacja problemów społeczno-gospodarczych.

W ramach przedstawionego przez Polskę projektu KPO zaplanowano wykorzystanie całości dostępnych dla Polski dotacji (23,9 mld EUR) oraz 12,1 mld EUR z puli pożyczkowej.

O pozostałe środki z puli pożyczkowej (ok. 22 mld EUR) Polska może wystąpić do dnia 31 sierpnia 2023 r. Jeśli się na to zdecydujemy, do wniosku o udostepnienie środków będzie trzeba załączyć uzupełniony plan odbudowy i zwiększania odporności, zawierający poszerzony względem pierwotnej wersji zakres interwencji (reform i inwestycji), dodatkowe kamienie milowe i zwiększone wartości docelowe wskaźników.