Koronawirus. Dostęp do informacji publicznej w czasach pandemii

Ustawa „kowidowa” nie wyłącza stosowania przepisów o dostępie do informacji publicznej. Samorządy powinny zatem - w miarę posiadanych możliwości - takie wnioski załatwiać. Również dlatego, że obecnie są ostatnią ostoją demokratycznych wartości w działaniach administracji publicznej - mówi w rozmowie z Unią Metropolii Polskich dr hab. prof. Agnieszka Piskorz-Ryń, z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie.

Czy samorządy mają obowiązek udostępniania informacji publicznej w czasie pandemii?

Dr hab. prof. Agnieszka Piskorz-Ryń: Jest w tym zakresie w przestrzeni publicznej sporo niejasności. Postaram się je wyjaśnić. Podstawą zmian jest ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, nazywana potocznie ustawą „kowidową”. Jej przepisy przewidują wstrzymanie zarówno terminów materialnych, jak i procesowych w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.W jakim zakresie ma to zastosowanie do ustawy o dostępie do informacji publicznej? Nie jest to do końca jasne. Można spotkać się tu z różnymi opiniami, często sprzecznymi.

Na czym polegają te niejasności i czy ma to znaczenie dla samorządów?

. Konkluzja jest taka, że w przypadku wniosków o dostęp do informacji publicznej mamy do czynienia z wstrzymaniem rozpoczęcia biegu terminów oraz zawieszeniem biegu terminów już rozpoczętych. Wątpliwości mogą dotyczyć podstawy prawnej i zasad postępowania w tym zakresie. Spróbujmy to uporządkować.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej [dalej: też u.d.i.p. przewiduje, że informacja powinna być udzielana zgodnie z jej art. 13  niezwłocznie nie później niż w terminie 14 dni, z możliwością przedłużenia terminu do dwóch miesięcy. W prawie administracyjnym mamy dwa rodzaje terminów materialne i procesowe. Ich rozróżnienie jest stosunkowo trudne. W doktrynie pojawiają się często spory, co do charakteru poszczególnych terminów. Przyjmuje się, że dla rozróżnienia istotny jest skutek prawny uchybienia takiego terminu: jeżeli wyłącza powstanie stosunku materialnego jest to termin materialny, a jeżeli uchybienie terminu powoduje skutek wyłącznie procesowy jest to termin procesowy.

Te rozważania teoretyczne mają na gruncie ustawy „kowidowej” znaczenie praktyczne. Dlaczego?

Odpowiedz jest prosta – podstawą dla wstrzymania lub braku biegu terminów procesowych jest jej art. 15.zzs. ust. 1, a materialnych w zasadzie art. 15.zzr. ust. 1. Przyjrzyjmy się po kolei tym przepisom. Art. 15.zzs. ust. 1 odnosi się do biegu terminów sądowych i procesowych w określonych postępowaniach. Ustawodawca wymienia ich katalog. Dotyczy to między innymi postępowań sądowych, egzekucyjnych, postępowań administracyjnych, ale także prowadzonych na podstawie innych ustaw. W ust. 2a tego przepisu wskazano postepowania, których to nie dotyczy. W tym katalogu nie wymieniono postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ale jednym z postępowań, o których mowa w tym przepisie jest postępowanie administracyjne.

Pamiętajmy, że kodeks postępowania administracyjnego [dalej też: kpa] ma jednak zastosowanie do ustawy o dostępie do informacji publicznej w ograniczonym zakresie. Dotyczy tylko wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Nie można więc na tej podstawie opierać zawieszenia lub wstrzymania biegu terminów.

Jednak z art. 15.zzs. ust. 1 pkt 10 ustawy „kowidowej” wynika, że stosuje się go  także do innych postępowań prowadzonych na podstawie ustaw. Czy to znaczy, że ma zastosowanie do u.d.i.p.?

Nie przesądzajmy tego jeszcze. Wróćmy na chwilę do art. 15.zzr. ust. 1 tej ustawy, który dotyczy okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. W tym czasie bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Bezsprzecznie terminy określone w art. 13 u.d.i.p.. służą udzieleniu ochrony prawnej przed sądem.

Który z tych przepisów - art. 15.zzs ust. 1, czy art. 16.zzr ust. 1 ustawy „kowidowej” będzie miał zastosowanie do terminów rozpatrzenia wniosku, o których mowa w art. 13 u.d.i.p.?

Moim zdaniem, ustawodawca wprowadzając w art. 15.zzs. ustawy „kowidowej” możliwość zawieszenia terminów procesowych w postępowaniach prowadzonych na podstawie innych ustaw mocno „namącił”. Są argumenty za i przeciw stosowania tego przepisu do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezsprzecznie przepisem, który jednak ma zastosowanie w tym zakresie jest art. 15.zzr. ust. 1 pkt 1. Ustawa o dostępie należy do prawa administracyjnego, a termin z jej art. 13 służy zabezpieczeniu prawa do informacji pozwalając skarżyć bezczynność. Nie ma więc sensu kruszyć przysłowiowych kopii o to, czy art. 15.zzs. ust. 1 ma zastosowanie w tej sprawie. Z tego względu bezpieczniej jest powoływać się na ten przepis zawieszając lub wstrzymując bieg terminów.

Jak to wygląda w praktyce?

Ustawa „kowidowa” w omawianym zakresie weszła w życie 31 marca 2020 r. O tej daty nie biegną terminy a te, które są w toku ulegają przedłużeniu. Możemy ty wyróżnić dwie grupy sytuacji. Pierwsza - wniosek wpłynął 31 marca lub później. Oznacza to, że termin nie biegnie a jego bieg rozpoczyna się pierwszego dnia po odwołaniu stanu epidemii. Długość stanu „zamrożenia” biegu terminu zależy od czasu trwania epidemii. Chciałabym także zwrócić uwagę, że jeśli wniosek wpłynął 30 marca to bieg terminu rozpoczyna się 31 marca, a więc i w tym przypadku termin nie biegnie – nie rozpoczyna się. Tak samo jak w przypadku omówionym wcześniej. Możemy wyodrębnić również drugą grupę sytuacji, w których wniosek wpłynął przed 31 marca. Oznacza to, że termin rozpoczął swój bieg. Przykładowo wniosek wpłynął 24 marca, termin rozpoczyna biec 25 marca i biegnie przez siedem dni do dnia 31 marca włącznie potem ulega zawieszeniu. Oznacza to, że urząd ma na rozpatrzenie wniosku siedem dni po ustaniu stanu epidemii. Może również przedłużyć termin do dwóch miesięcy na zasadach określonych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Analogiczna sytuacja dotyczy terminów przedłużonych na podstawie art. 13 ust. 2. Zasady liczenia są tu takie same.

Czy trzeba zawiadamiać wnioskodawcę zawieszeniu biegu terminu lub o tym, że on nie biegnie?

To zależy od decyzji podmiotu zobowiązanego. Dlaczego tak jest? W pierwszej kolejności odpowiadając na to pytanie chciałabym zdementować stosowanie w tym zakresie art. 15.zzs. ust. 10 pkt 1. Muszę go tu zacytować, by to co mówię było dla Państwa zrozumiałe. Zgodnie z tym przepisem „W okresie, o którym mowa w ust. 1: przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się”. Po pierwsze ma on zastosowanie do przypadków, o których mowa w art. 15.zzs. ust. 1. Jego zastosowanie wymagałoby konsekwentnego przyjęcia, że uznajemy za podstawę wyłączenia biegu terminów art. 15.zzs. ust. 1 ustawy „kowidowej”. Po drugie, przepis ten wyłącza stosowanie art. 36 kpa – a ten do u.d.i.p. nie ma zastosowania. Oznacza więc, że terminy ulegają zawieszeniu lub wstrzymaniu. Nie ma obowiązku powiadamiania, bo art. 36 kpa nie ma zastosowania, o czym już była mowa. Takiego obowiązku nie wprowadza ustawa o dostępie do informacji publicznej poza art. 13 ust. 2. Ten przepis ma zastosowanie jedynie, gdy ma być niedotrzymany termin 14 dniowy. A tu chodzi o zupełnie inną sytuację. Czy trzeba powiadamiać to zupełnie inna sprawa? Zależy od liczby wniosków i mocy przerobowej urzędu. Jeśli jest ich mało można to zrobić. Jeśli jest ich dużo i jednocześnie dużo zadań to proponowałabym przynajmniej rozpropagować tę informację. Można umieścić stosowny komunikat w BIP. Można także, jeżeli to możliwe, informację stosownej treści odsyłać bez personalizowania jej. Takie działanie miałoby wyłącznie charakter informacyjny.

Innymi słowy ustawa „kowidowa” nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tak. Wnioski mogą być załatwiane, a w stosunku do tych, które nie są, nie można skarżyć bezczyności. Jest to oczywiste, ponieważ terminy nie biegną. Proponowałabym jednak, o tyle o ile to możliwe rozpatrywać wnioski. Są po temu dwa ważne powody. Jeden natury ogólnej, drugi praktycznej. Przede wszystkim prawo do informacji to ważne prawo konstytucyjne służące do kontroli władzy. Jesteśmy obecnie jako społeczeństwo w szczególnym momencie rozmontowywania ustroju demokratycznego w naszym kraju. Odbywa się w tempie zatrważającym. Przypomina to niedawny wzrost liczby chorych w Bergamo. Samorządy są obecnie ostatnią ostoją demokratycznych wartości w praktyce działania administracji publicznej. Warto więc oceniać wnioski i patrzeć na ich charakter. Skupiać się na tych aktualnych, pamiętając, że wspólnota samorządowa ma prawo do aktualnej udzielanej niezwłocznie wiedzy o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 udop). Stosowanie tego przepisu nie zostało wyłączone. Drugi aspekt praktyczny, w przypadku zakończenia epidemii, terminy wszystkich wniosków złożonych po 31 marca rozpoczną biec jednocześnie. Warto przeciwdziałać tej fali, która może przypominać tsunami. Z tego względu proponuję realizować je – o ile to możliwe. Rozumiem, że mogą być takie sytuacje, gdy wykonywanie tego obowiązku nie będzie możliwe. Decyzję w tym zakresie trzeba uzależniać od potrzeb wspólnoty samorządowej.