Ogólne

Ministerstwo Finansów nie widzi kryzysu finansów miast


30 listopad 2020

W udzielonym Dziennikowi. Gazecie Prawnej wywiadzie (25 listopada 2020 r.) wiceminister finansów Sebastian Skuza ocenił, że sytuacja finansowa samorządów po trzech kwartałach 2020 r. jest niezła, znacznie lepsza niż można się było tego spodziewać wiosną tego roku. Minister posługiwał się wyłącznie danymi dotyczącymi wszystkich jednostek samorządu terytorialnego (JST) łącznie. Takie ujęcie zamazuje radykalne różnice głębokości wpływu, jaki pandemia i lockdown wywarły na poszczególne samorządy.

Ministerstwo Finansów nie opublikowało jeszcze zbiorczych danych z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za trzy kwartały tego roku. Uniemożliwia to bardziej systematyczną analizę sytuacji finansów samorządowych. Oprzeć się możemy na kilku podstawowych wielkościach i wskaźnikach, dotyczących wszystkich JST łącznie, które ujawnił w rozmowie z DGP minister Skuza. Na stronie Ministerstwa Finansów dostępne są też pewne dane wycinkowe, jak np. dochody z PIT i CIT czy poszczególnych części subwencji ogólnej.

Poprawa wskaźników

Minister Skuza zwrócił uwagę, że dochody samorządów rosną. Jednak samo wskazanie na zwiększenie łącznych dochodów ogółem wszystkich JST o 10,5% w stosunku do 2019 r. (czyli ok. 21,5 mld zł) niewiele nam mówi. Można przypomnieć, że w pierwszym półroczu wyższa niż rok wcześniej była przede wszystkim suma dotacji na zadania zlecone, a dochody własne były zauważalnie niższe (o 1,3 mld zł, tj. o 2%).

Z wypowiedzi ministra wynika, że okres znoszenia ograniczeń działalności gospodarczej przyniósł poprawę wskaźników dochodowych mierzonych w stosunku do analogicznych okresów 2019 r. Po pierwszym półroczu dochody z udziałów w PIT były niższe o 6,8% niż rok wcześniej. Po trzech kwartałach ubytek w stosunku do poziomu dochodów z 2019 r. zmniejszył się do 5,4%. W miejsce spadku dochodów z udziałów w CIT o 1,4% w pierwszym półroczu, po trzech kwartałach mamy do czynienia z minimalnym - jak mówi minister - wzrostem. Najbardziej optymistyczny wskaźnik to wzrost dochodów własnych w stosunku do trzech kwartałów 2019 r. o 5,4%, co należałoby przeliczyć na ok. 5,3 mld zł.

Ten ostatni wynik zaskakuje. Trudno go zrozumieć bez dostępu do bardziej szczegółowych danych. Nie tłumaczy go wysokość dochodów podatkowych, skoro ich najpoważniejsze źródło - udziały w PIT - przyniosło samorządom dochody niższe o 2,2 mld zł niż rok wcześniej. W stosunku do 2019 r. wzrosły koszty wykonywania usług publicznych. Szczególnym przypadkiem jest gospodarka odpadami. Łączne wydatki JST na ten cel w pierwszym półroczu 2020 r. były wyższe niż rok wcześniej aż o 1,2 mld zł. Wyższe koszty usług wymusiły podniesienie opłat przez wiele JST i w efekcie wzrost dochodów własnych. Jednak celem - i efektem - jest nie tyle poprawa, co obrona przed dalszym pogorszaniem sytuacji finansowej.

Czy rzeczywiście koszty usług publicznych wzrosły aż w takiej skali? Tego bez danych nie wiemy. Nasuwa się natomiast pytanie, czy w zapisie wywiadu nie doszło do pewnej nieścisłości i minister miał w istocie na myśli łączny wzrost dochodów własnych i uzupełniającej je subwencji. Ta ostatnia w trzech kwartałach 2020 r. znacząco wzrosła - o 3,4 mld zł - w stosunku do trzech kwartałów 2019 r.

Wyniki tylko częściowo lepsze

Nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi wyniosła 24,9 mld zł, czyli o 2,6 mld zł mniej niż po analogicznym okresie 2019 r. Tu nie można mówić o poprawie w stosunku do pierwszego półrocza, kiedy nadwyżka operacyjna była niższa o 1,9 mld zł niż rok wcześniej. Znacząco lepiej wygląda natomiast liczony zbiorczo bilans budżetowy. Nadwyżka dochodów ogółem nad wydatkami ogółem wyniosła 18,7 mld zł i była wyższa o 3,3 mld zł niż po trzech kwartałach 2019 r.

Te dwa zbiorcze wyniki odzwierciedlają sytuację następującą. W wyniku lockdownu (a także zmian w PIT i wzrostu cen) w 2020 r. sytuacja finansowa JST jest trudniejsza niż rok wcześniej. Wydatki na podstawową  działalność samorządów wzrosły bardziej niż ich dochody (gorsze bilanse operacyjne). W odpowiedzi rząd wsparł samorządy nie w formie subwencji, którą można wykorzystać na dowolny cel, a w postaci dotacji inwestycyjnych. Środki te pojawiły się na tyle późno w trakcie roku, że nie wpłynęły jeszcze znacząco na poziom wydatków inwestycyjnych, natomiast poprawiły bilanse budżetów JST.

Nie mówimy o różnicach

Optymistyczny obraz finansów komunalnych nakreślony przez ministra Skuzę mogłoby rozbić uwzględnienie zróżnicowania sytuacji finansowej JST. Minister uchylił się od komentowania przytoczonych przez redaktora Żółciaka alarmujących danych dotyczących pojedynczych samorządów. Problem w tym, że stoją za nimi bardziej systematyczne różnice. Kryzys w nierównej mierze wpłynął na finanse poszczególnych JST. Trendy w tym zakresie można było wskazać już na podstawie danych za pierwsze półrocze. Ministerstwo postanowiło te zasadnicze różnice zignorować, o czym świadczy aktualna wypowiedź ministra, ale i jego wcześniejsza rozmowa z DGP  (16 września 2020 r.).

Kryzys finansów miast

Podstawowym wnioskiem płynącym z danych za pierwsze półrocze było bowiem stwierdzenie, że nie mamy do czynienia z kryzysem finansowym dotykającym równomiernie a niezbyt głęboko wszystkie JST. W istocie jest to kryzys finansów samorządów miejskich, zwłaszcza wielkomiejskich. Świadczyły o tym dane dotyczące nadwyżek operacyjnych.

Po pierwszym półroczu 2020 r. na poziomie wszystkich JST łącznie nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi była niższa o 9,5% niż po pierwszym półroczu 2019 r. Jednak na poziomie województw i powiatów nadwyżki wzrosły w stosunku do ubiegłego roku (odpowiednio o 18,2 i 8,3%). Na poziomie gmin łączna nadwyżka była niższa o 1,2%, przy czym dla gmin wiejskich była wyższa o 8,3%, dla gmin miejsko-wiejskich niższa o 3,0%, a dla gmin miejskich niższa o 23,4%. W widoczny sposób najbardziej ucierpiały finanse miast na prawach powiatu. Ich łączna nadwyżka spadła aż o 42,1%.

Skąd brały się te różnice? Łatwiej wskazać na czynniki działające po stronie dochodowej. W pierwszym półroczu ubytek dochodów dotyczył przede wszystkim źródeł podatkowych: ok. 2 mld zł w stosunku do pierwszego półrocza 2019 r. oraz 3,5 mld zł w stosunku do planów budżetowych. Bez wchodzenia w bliższą analizę zróżnicowania ubytków i czynników je wywołujących, trzeba zauważyć, że wpływ kryzysu był tym silniejszy, im wyższe były uprzednie i przewidywane na ten rok dochody podatkowe (zwłaszcza z podatków dochodowych) i im większą część stanowiły dochodów ogółem.

Równolegle do niższych dochodów podatkowych, samorządy otrzymywały transfery subwencyjne w niezmienionej w stosunku do planów wysokości, wyższe niż w roku 2019.

Dotyczy to także transferów wyrównawczych, obliczonych na podstawie stosunków dochodowych z 2018 r.

Jedne JST - przede wszystkim miasta - uzyskują niższe dochody. Inne samorządy tracą znacznie mniej, a równocześnie otrzymują zwiększone w stosunku do poprzedniego roku transfery wyrównawcze. Zbiorcze dane dla samorządów wszystkich kategorii zaciemniają tę prawidłowość.

Co po trzech kwartałach

Bez dostępu do danych nie wiemy, czy po trzech kwartałach różnice pomiędzy JST są równie głębokie, jak po dwóch kwartałach. Działają jednak te same czynniki, wyznaczające poziom dochodów. Wpływy z PIT są nadal niższe niż przed rokiem. System ich dzielenia sprawia, że ubytek dochodów jest równomierny procentowo względem prognoz. Nadal bardziej obciąża finanse JST uzyskujących wyższe dochody z tego źródła. JST o niskich dochodach podatkowych nadal są w relatywnie lepszej sytuacji, mając mniejsze ubytki dochodowe i otrzymując wyższe niż przed rokiem transfery wyrównawcze.

Z danych dostępnych na stronie Ministerstwa Finansów wynika też, że miasta na prawach powiatu - odmiennie niż wszystkie JST łącznie - otrzymały w ciągu 3 kwartałów 2020 r. dochody z udziałów w CIT w kwocie niższej o 4% niż za trzy kwartały 2019 r.

Wsparcie nie dla najbardziej potrzebujących

Zróżnicowanie sytuacji finansowej samorządów pogłębił przyjęty przez rząd sposób nadzwyczajnego wsparcia JST. Punktem wyjścia naliczeń wysokości dotacji w ramach pierwszej transzy Funduszu Inwestycji Lokalnych (6 mld zł) była wysokość planów inwestycyjnych na 2020 r. Korygowano je „wskaźnikiem zamożności” (dochody podatkowe plus subwencja minus wpłata na janosikowe, w przeliczeniu na jednego mieszkańca). Kwoty dla jednostek o ponadśrednich dochodach zmniejszano i podwyższano kwoty dla JST uzyskujących dochody poniżej średniej. Przyjęty system działał na niekorzyść miast na prawach powiatu, gdyż z podatkowymi dochodami gmin porównywano sumę ich gminnych i powiatowych dochodów podatkowych. W efekcie powiaty otrzymały średnio 16,6% planowanych wydatków majątkowych, gminy - 12,5%, a miasta - jedynie 7,3%. Oznacza to, że - jeżeli pominąć województwa nieobjęte Funduszem - nadzwyczajne wsparcie dla samorządów ukierunkowano dokładnie odwrotnie do realnego pogorszenia sytuacji finansowej samorządów. Największe w stosunku do potrzeb wsparcie otrzymały powiaty, których sytuacja mierzona wysokością nadwyżki operacyjnej poprawiła się w stosunku do zeszłego roku. Najniżej wsparto miasta na prawach powiatu, których łączna nadwyżka spadła w największym stopniu.

Aleksander Nelicki

Michał Cyrankiewicz-Gortyński

Redaktor