Prof. dr hab. Ryszard Piotrowski: nowelizacja Kodeksu wyborczego jest niekonstytucyjna

Nowelizacja Kodeksu wyborczego uchwalona 27 marca br., jest absolutnie nie do pogodzenia z konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych. Co więcej, to rozwiązanie ma promować odbycie wyborów w terminie wynikającym z postanowienia Marszałek Sejmu, a więc angażuje się tutaj władzę Sejmu do rozprzestrzeniania takich chorób - mówi prof. dr hab Ryszard Piotrowski, prawnik, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.

Czy z punktu widzenia obowiązującej konstytucji tylko wprowadzenie stanu wyjątkowego pozwala na przesunięcie wyborów prezydenckich na inny termin?

Ryszard Piotrowski: Tak, w świetle przepisów obowiązującej Konstytucji tylko wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych pozwala na przesunięcie wyborów prezydenckich. Mówi o tym art. 228 ust. 7 konstytucji, zgodnie z którym „W czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny”.

Czy w Pana ocenie tryb uchwalonej przez Sejm 27 marca 2020 r. zmiany Kodeksu wyborczego (w trybie poprawki poselskiej) jest zgodny z zasadami prawidłowej legislacji i z konstytucją?

Nie. Tryb, w jakim 27 marca 2020 r. Sejm wprowadził zmiany do Kodeksu wyborczego narusza zarówno zasady prawidłowej legislacji, jak i przepisy Konstytucji.

Jeżeli chodzi o zasady prawidłowej legislacji, to przede wszystkim narusza zasadę zaufania do państwa i stanowiącego przez nie prawa. Prawo stanowione podstępem, z zaskoczenia, nad ranem i bez dyskusji jest stanowione w sposób oczywiście sprzeczny z zasadą zaufania.

A co z procedurą, którą przy uchwalaniu tej nowelizacji została zastosowana?

Zgodnie z regulaminem Sejmu procedura, zakładająca wykorzystanie środków komunikacji elektronicznej umożliwiających porozumiewanie się na odległość, może być stosowana wtedy, kiedy mamy do czynienia np. ze stanem epidemii. Jest to stan funkcjonalnie tożsamy ze stanem nadzwyczajnym. W stanie nadzwyczajnym nie wolno zaś zmieniać ani konstytucji, ani ordynacji wyborczych do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ani przepisów o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej. Mówi o tym wprost art. 228 ust. 6 Konstytucji.

Sejm naruszył także i inne postanowienia swojego Regulaminu, m.in. art 89 ust. 2, zgodnie z którym głosowanie nad projektem zmian kodeksu wyborczego może być przeprowadzone najwcześniej 14 dnia po doręczeniu posłom tego projektu.

A jakie konstytucyjne zasady zostały przy uchwalaniu tej nowelizacji Pana zdaniem naruszone?

Po pierwsze naruszona została zasada nakazująca, aby wszelkie zmiany w prawie wyborczym wprowadzane były ze stosownym wyprzedzeniem. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2011 roku, sygn. akt K 9/11 orzekając, że żadne zmiany w Kodeksie wyborczym nie mogą być dokonywane później niż 6 miesięcy przed ogłoszeniem postanowienia - w przypadku wyborów prezydenckich - Marszałka Sejmu o zarządzeniu wyborów. W przypadku wyborów zarządzonych na 10 maja br. Marszałek Sejmu zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw 5 lutego 2020 r.

Naruszona została też zasada mówiąca o tym, że poprawki w II czytaniu nie mogą pozostawać poza pierwotnym projektem, bo to naruszałoby przepisy o inicjatywie ustawodawczej, czyli art. 118 Konstytucji.

Mamy też sprzeczność uchwalonej nowelizacji Kodeksu wyborczego z art. 68 ust. 4 Konstytucji, który wymaga żeby władze publiczne zwalczały choroby epidemiczne. Tymczasem wprowadzone rozwiązanie zakłada dwukrotny kontakt osoby kwarantannowanej z listonoszem (doręczycielem). To jest absolutnie nie do pogodzenia ze zwalczaniem chorób epidemicznych. Co więcej to rozwiązanie ma promować odbycie wyborów w terminie wynikającym z postanowienia Marszałek Sejmu, a więc angażuje się tutaj władzę Sejmu do rozprzestrzeniania chorób epidemicznych. to jest absolutnie nie do pogodzenia z konstytucją, także z jej art. 5, który stanowi, że Rzeczpospolita zapewnia bezpieczeństwo obywateli.

Uchwalona 27 marca nowelizacja Kodeksu wyborczego może też naruszać konstytucyjną zasadę równości. Wprowadza bowiem głosowanie korespondencyjne dla wyborców powyżej 60 roku życia, ale nie jest jasne, czy to rozwiązanie nie ma na celu niesprawiedliwego zróżnicowania wyborców. Innymi słowy może zostać uznane za dyskryminujące osoby, które nie mogą skorzystać z przywileju głosowania korespondencyjnego, których posyłamy na ryzyko zarażenia, a więc w zależności od ich sytuacji osobistej, albo na ryzyko choroby, albo na ryzyko pewnej śmierci. My mamy wielką łatwość w Polsce do posyłania ludzi na śmierć w celach politycznych. To jest nasza tradycja i - w pewnym sensie - te rozwiązania wpisują się w tę dawną i nową tradycję nieliczenia się z życiem ludzkim, jeśli tego wymaga bieżąca kalkulacja polityczna.

Trzeba wreszcie powiedzieć, że uchwalone przez Sejm rozwiązanie zakłada podstępny zamach na wolność wyborów, ponieważ zmierzamy do przeprowadzenia wyborów w sytuacji absolutnie niewyborczej: bez kampanii wyborczej, bez możliwości gromadzenia się wyborców powyżej dwóch osób, bez możliwości podjęcia decyzji wyborczej w warunkach do tego nieodzownych, to znaczy bez strachu, bez niepewności, bez poczucia zagrożenia. To wszystko powoduje, że tak wprowadzone rozwiązanie narusza i zasadę równości wyborów i zasadę wolności wyborów. Zasadę równości dlatego, że pozwalamy, aby wybory odbyły się w wyniku absolutnie nierównej kampanii, a zasadę wolności, ponieważ chcemy, aby wyborcy głosowali w warunkach zasadniczego zagrożenia wolności wyboru, bo strach takie zagrożenie stwarza.

To jest też zamach na Sejm, ponieważ wykorzystujemy procedurę głosowania elektronicznego, która miała być zastosowana dla obrony władzy ustawodawczej, poprzez stworzenie warunków pozwalających Sejmowi na istnienie. Warunki te jednak nie mogą prowadzić do przekreślenia reguł przyzwoitej legislacji.

Jakie mogą być konsekwencje ewentualnego stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, że uchwalona 27 marca 2020 r. nowelizacja Kodeksu wyborczego jest niezgodna z konstytucją dla ważności wyborów prezydenckich/ czy ewentualne orzeczenie takiej niezgodności już po wyborach prezydenckich może skutkować ich unieważnieniem?

Ważność wyborów prezydenckich stwierdza Sąd Najwyższy - Izba Kontroli Nadzwyczajnych i Spraw Publicznych. Można sobie wyobrazić - ale bardzo teoretycznie - że ta Izba wystosowałaby pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, gdyby sama nie chciała się wypowiadać na temat tej nowelizacji i nie chciała stosować konstytucji bezpośrednio, czego zresztą zabrania jej tzw. ustawa dyscyplinująca sędziów.

Gdybyśmy mieli Trybunał Konstytucyjny z prawdziwego zdarzenia, to on powinien niewątpliwie stwierdzić niezgodność z Konstytucją tej nowelizacji Kodeksu wyborczego. To by mogło doprowadzić do stwierdzenia nieważności wyborów prezydenckich.

Pytanie, czy Trybunał chciałby to zrobić i czy Trybunał nie uznałby, że zachodzą przesłanki do wydania wyroku aplikacyjnego, tzn. stwierdzającego, że wprawdzie przepis jest co prawda niezgodny z Konstytucją, ale skutki tego orzeczenia nie mają zastosowania do konkretnej sytuacji.

Na razie są to jednak rozważania czysto teoretyczne.

Czy w Pana ocenie wybory prezydenckie 10 maja się odbędą?

Wiele wskazuje na to, że jednak nie, chociażby z obawy o zdrowie obywateli. Przecież 10 maja, to całkiem nieodległy termin. Nawet gdyby się okazało, że do świąt Wielkanocnych, jakimś cudem, będziemy mieli spadek zachorowań i wzrost wyleczeń, to myślę, że zwykłe względy ostrożności wymagałyby utrzymania - jeszcze przez jakiś czas - stanu epidemii, żeby ta nie wybuchła na nowo.

To by jednak wymagało wprowadzenia stanu nadzwyczajnego...

Tak, stanu klęski żywiołowej. To oczywiście oznaczałoby również, że zacząłby obowiązywać reżim przewidziany w ustawie o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, no a to już jest zupełnie coś innego niż obecna tarcza antykryzysowa.

Czy odmowa wykonywania przez wójtów burmistrzów, prezydentów miast zadań związanych z organizacją wyborów prezydenckich (zadania z zakresu administracji rządowej zlecanego do realizacji gminom) może skutkować wprowadzeniem zarządu komisarycznego w gminach?

Oświadczenia przedstawicieli samorządu terytorialnego, w szczególności wójtów, burmistrzów i prezydentów miast odzwierciedlają napięcie pomiędzy władzą większości parlamentarnej dążącej do przeprowadzenia wyborów w wyznaczonym terminie ze względu na polityczny instynkt samozachowawczy (który podpowiada, że albo teraz, albo być może nigdy) i odczuciem sprzeciwu, który powoli w społeczeństwie narasta, a który wynika z instynktu samozachowawczego, ale biologicznego.

Jeśli wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast nie chcieli by realizować czynności wynikających z kalendarza wyborczego, np. nie przekazywaliby uaktualnionych spisów wyborców, jeśliby nie udostępniali lokali na potrzeby wyborów, to sprawa jest bardzo prosta: wojewoda występuje z wnioskiem do prezesa Rady Ministrów o odwołanie, a prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, która do czasu wyboru nowego wójta, burmistrza, prezydenta pełni jego funkcję. Ale to również oznaczałoby gwałtowną eskalację konfliktu. Jeśli by szło o odwołanie prezydentów takich miast, jak chociażby Warszawa, Gdańsk, Łódź, czy Wrocław, to należy się liczyć i z protestem społecznym i ze znacznym spadkiem frekwencji wyborczej w tak przeprowadzonych wyborach prezydenckich. W rezultacie znaleźlibyśmy się w pobliżu obywatelskiego nieposłuszeństwa, a to miałoby fatalne konsekwencje dla legitymacji w ten sposób wybranego Prezydenta RP.

Taki konflikt jest nam w tej chwili najmniej potrzebny...

Tak. W tej chwili potrzebujemy silnego państwa. Państwa, które jest w stanie nie zajmować się obroną koncepcji odbycia wyborów 10 maja, i nie musi angażować się w tę sprawę, tylko angażuje się w sprawę zdobycia niezbędnych środków technicznych, materialnych na ratowanie ludzi.

- rozmawiał Michał Cyrankiewicz