Fundusze

Rząd kopie finansowy dołek pod miastami


28 czerwca 2021

Analiza podziału środków z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych pokazuje, że rząd świadomie i z premedytacją dąży do ekonomicznego osłabienia miast, w szczególności tych największych. Wsparcie zostało bowiem skierowane do tych samorządów, które finansowych skutków pandemii albo nie odczuły w ogóle, albo w stopniu minimalnym. Polityka ta może być kontynuowana przy rozdzielaniu zapowiadanej w Polskim Ładzie rekompensaty utraconych dochodów z PIT.

Jednym z najpoważniejszych zaburzeń systemu dochodów komunalnych jest obciążanie funkcją wyrównawczą podziału środków przeznaczonych na inne cele. Ignoruje sie tu istnienie wydajnego systemu wyrównywania dochodów JST (w 2021 r. 17,7 mld zł). Takie dodatkowe zabiegi wyrównawcze często nie odpowiadają realnym różnicom dochodowym. Pomoc z polityką w tle

Jest to przypadek utworzonego w 2020 r. Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Deklarowanym celem było wsparcie finansów samorządowych w kryzysie wywołanym pandemią i lockdownem. Na fundusz przeznaczono 12 mld zł, co było bezprecedensową interwencją państwa (w 2020 r. rozdzielono z RFIL 10,4 mld zł).

Już skierowanie środków wyłącznie na inwestycje budzi zastrzeżenia. Z pierwotnego projektu rekompensowania spadku dochodów podatkowych wycofano się, oceniając, że głównym problemem jest obniżenie zdolności inwestycyjnych samorządów i nie ma zagrożenia dla finansowania ich podstawowych działań.

Diagnoza ta pomija zasadnicze zróżnicowanie sytuacji finansowej samorządów. Już w II kwartale 2020 r. widoczne było, że kryzys uderza przede wszystkim w finanse miast. Potwierdziły to wyniki za cały rok, na co wskazuje wysokość nadwyżek operacyjnych.

Tabela 1. Nadwyżka operacyjna w 2020 r. na tle 2019 r.

kategoria JST

bilans operacyjny w 2020 r.
2019=100

 
 

ogółem JST

88,5

 

gminy

98,1

 

w tym:

 

 

wiejskie

105,6

 

miejsko-wiejskie

97,3

 

miejskie

76,1

 

powiaty

98,1

 

miasta npp

52,1

 

województwa

114,7

 

Nadwyżka operacyjna rozumiana jako nadwyżka łącznych dochodów bieżących JST danej kategorii nad ich łącznymi wydatkami bieżącymi.

Za spadkiem łącznej nadwyżki operacyjnej wszystkich JST o 11,5% w stosunku do 2019 r. stoi głębokie zróżnicowanie. Łączna nadwyżka spadła w miastach na prawach powiatu niemal o połowę. a w gminach miejskich - prawie o 1/4. Spadek w gminach miejsko-wiejskich był nieznaczny, a w gminach wiejskich nadwyżka była nawet wyższa niż w 2019 r.

Podział budzący zdumienie

Raporty przygotowane dla Fundacji Batorego przez Jarosława Flisa i Pawła Swianiewicza pokazały szokujące korelacje pomiędzy wysokością wsparcia otrzymanego w wyniku konkursów, a opcją polityczną włodarza gminy.

Trudno jednak zaakceptować także efekty podziału pierwszej transzy RFIL, dzielonej systemowo, na podstawie algorytmu, który nie został on ustalony prawnie. Nie zawiera go uchwała Rady Ministrów tworząca fundusz. Zaopatrzono ją jedynie w załączniki podające kwoty przypadające na poszczególne JST.

Nie mamy całkowitej pewności, jak wyglądał algorytm. Nieco inaczej był on przedstawiany w trakcie konsultacji, nieco inaczej w uzasadnieniu uchwały. Punktem wyjścia było przeznaczenie 1 mld zł dla powiatów oraz 5 mld zł - łącznie, w jednej puli - dla gmin i miast na prawach powiatu i rozdzielenie tych kwot proporcjonalnie do wielkości planowanych przez poszczególne JST na 2020 r. wydatków majątkowych.

Naliczenia korygowano „wskaźnikiem zamożności”, ujmującym wysokość planowanych dochodów w przeliczeniu na mieszkańca. W trakcie konsultacji mówiono o dochodach podatkowych powiększonych o subwencję ogólną. Uzasadnienie projektu uchwały odnosi się do dochodów ogółem.

W przypadku jednostek o ponadśrednich dochodach zmniejszano naliczenia, dzieląc je przez wartość wskaźnika (przy 150% średniej przez 1,5). Dodatkowo wprowadzono limity dotacji - 93,5 mln dla gmin i miast oraz 20 mln zł dla powiatów. Sumę uzyskaną z pomniejszeń wyjściowych naliczeń wykorzystano do proporcjonalnego zwiększenia dotacji dla jednostek uzyskujących dochody poniżej średniej.

Zdumienie budzi proste porównywanie dochodów gmin oraz miast na prawach powiatu, uzyskujących nie tylko dochody gminne, ale i powiatowe. Trudno założyć ignorancję projektodawcy w tej kwestii. Mamy raczej do czynienia ze świadomym zamiarem minimalizacji środków kierowanych do miast na prawach powiatu. Na niekorzyść miast działał również górny limit wysokości dotacji (zmniejszenie dotacji dla 4 dużych miast oraz powiatu poznańskiego).

Stereotypy kontra prawda, czyli o zamożności JST

Wbrew utartym schematom, miasta na prawach powiatu nie należą do gmin o najwyższych dochodach. W zestawieniu wysokości wskaźników G, wyznaczających transfery wyrównawcze na 2021 r. (gminne dochody podatkowe w przeliczeniu na mieszkańca w 2019 r.), najbogatsze z miast Warszawa zajmuje 33. miejsce w gminnej hierarchii dochodowej. W pierwszej setce jest 7 miast, a poniżej średniej lokuje się 26 miast. Oczywiście pozycję miast zasadniczo podniosło doliczenie ich dochodów powiatowych.

Przeznaczony dla powiatów 1 mld zł odpowiada 16,6% planowanych na 2020 r. wydatków majątkowych (stan na 30 marca). W przypadku gmin i miast na prawach powiatu 5 mld zł odpowiada ich 10,1%. W wyniku zastosowania korekt miasta otrzymały kwotę równą 7,3 %, a gminy - 12,5% planowanych wydatków majątkowych.

Wyjściowe naliczenia kwot z RFIL dla wszystkich miast na prawach powiatu łącznie wynosiło 2 263 mln zł. Korekta wskaźnikiem zamożności obniżyła tę kwotę o 497 mln zł, zaś górny limit dotacji - o dodatkowe 147 mln zł. Łącznie zmniejszenie wyniosło 644 mln zł - do 1 619 mln zł.

Tak ustawiony podział pierwszej transzy RFIL jest wyraźnie błędny, jeżeli celem jest wsparcie JST w trudnej w wyniku kryzysu sytuacji finansowej.

Zabrać biednemu, dać bogatemu

Doskonale ilustruje to zestawienie przygotowane przez skarbnika m. st. Warszawy. Pokazuje ono transfery z RFIL na tle ubytków dochodów własnych w stosunku do planowanych wielkości. Na RFIL proporcjonalnie najbardziej skorzystały gminy wiejskie, którym udało się zrealizować plan dochodów własnych. Natomiast w odróżnieniu od gmin, miastom na prawach powiatu okrojone algorytmem transfery nie zrekompensowały ubytków dochodów, przy czym, im miasto większe, tym rekompensata proporcjonalnie mniejsza.

 

Tabela 2. Środki z RFIL a konsekwencje budżetowe dla finansów JST

kategoria JST

odchylenie dochodów własnych od planu
mln zł*

środki

z I transzy RFIL
mln zł

saldo
mln zł

gminy wiejskie

9

1 507

1 516

gminy miejsko-wiejskie

-225

1 112

887

gminy miejskie

-431

749

318

miasta na prawach powiatu

-2 749

1 623

-1 126

miasta UMP

-2 187

836

-1 351

m.st. Warszawa

-1 031

93,5

-938

*Dochody własne z wyłączeniem opłat za obiór odpadów oraz środków z RFIL; plan na 31 marca 2021 r.

Źródło: M. Czekaj, Zmiany w sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego w 2020 roku w kontekście skutków pandemii koronawirusa SARS CoV-2. Specyficzne problemy dużych miast.

 

Analiza podziału pierwszej transzy funduszu każe przypuszczać, że jednak nie mamy do czynienia z błędem a realizacją zamysłu politycznego: wzmocnienia dochodów samorządów obszarów wiejskich - gmin wiejskich i miejsko-wiejskich oraz powiatów - oraz osłabienia dochodów samorządów miejskich, zwłaszcza wielkomiejskich. Taki efekt przynoszą także nierekompensowane ubytki dochodów z PIT wskutek ustawowych zmian w podatku. Takiego efektu miasta mogą się obawiać również w przyszłym roku przy rekompensacie dochodów z PIT traconych wskutek podniesienia kwoty wolnej od podatku. Jak się okazuje nie chroni przed tym nawet „obiektywny” algorytm uzupełniania strat.

 

Aleksander Nelicki

Dr nauk humanistycznych (UJ); ekspert ds. finansów komunalnych; pracował m.in. jako doradca ministra-szefa URM (1993), zastępca dyrektora Programu Reformy Administracji Publicznej w Instytucie Spraw Publicznych (1995-1998), doradca ministra spraw wewnętrznych i administracji (1998-2001), koordynator a następnie zastępca dyrektora biura Unii Metropolii Polskich (2002-2010).