Ogólne

Samorządy potrzebują stabilnych dochodów własnych


11 czerwca 2021

Przeprowadzona ponad 30 lat remu reforma samorządowa i wiążąca się z nią decentralizacja państwa to był krok w dobrym kierunku. Nie ma powodu, aby z niego rezygnować. Samorządy wielokrotnie udowodniły i cały czas udowadniają – nawet w trudnych czasach pandemii, że są dobrymi gospodarzami na swoim terenie, potrafiącymi dbać o grosz publiczny i gwarantować trwały rozwój naszego kraju – mówi Stanisław Lipiński, ekspert Unii Metropolii Polskich, były Skarbnik Szczecina.

Jak Pan ocenia politykę rządów wobec samorządu terytorialnego?

Stanisław Lipiński: Zapoczątkowana w 1990 r. reforma samorządowa, jest uznawana za jedną z najlepszych, jakie zostały przeprowadzone w Polsce po zmianach roku 1989. I nie bez przyczyny. Wówczas bowiem zadecydowano o stworzeniu Polski zdecentralizowanej, w której gro zadań i kompetencji została powierzona do realizowania wspólnotom lokalnym. W ślad za tymi zadaniami i kompetencjami samorządy zostały wyposażone w katalog dochodów własnych, w oparciu o które samorządy miały zaspokajać zbiorowe potrzeby społeczności. Oczywiście dochody te (nazwijmy je własnymi) były (i są) uzupełniane różnego rodzaju subwencjami, czy dotacjami.

Na przestrzeni ostatnich lat mamy natomiast do czynienia z powrotem do idei państwa scentralizowanego. Widać to chociażby po zmianie struktury dochodów JST. Tracą na znaczeniu dochody własne, a zyskują subwencje i dotacje, czyli środki przeznaczone na konkretny cel. Innymi słowy samorządy są stopniowo pozbawiane samodzielności. Przestają być gospodarzami na swoim terenie.

Dlaczego zmiana struktury dochodów jest groźna?

Po pierwsze powoduje, czy może powodować, uzależnienie części samorządów od władzy centralnej. Jak ten mechanizm działa widać było doskonale na przykładzie rozdziału środków z Funduszu Inwestycji Samorządowych. Były one przyznawane w oderwaniu od jakichkolwiek kryteriów. Takie uzależnienie i taki sposób dysponowania pieniędzmi publicznymi to prosta droga do niegospodarności. To mi przypomina Polskę sprzed 1989 r.

Dlaczego samorządy protestują przeciwko korzystnym społecznie zmianom w podatku dochodowym od osób fizycznych polegających m.in. na podwyższeniu kwoty wolnej od podatku?

Nikt, a już z pewnością samorządy, nie neguje korzystnych społecznie reform. Samorządy chcą jedynie, aby rząd zrekompensował im utracone przy okazji ich wprowadzania dochody.

W odróżnieniu od budżetu Państwa, dochody z podatku PIT mają dla samorządów bardzo duże znaczenie. To na wpływach z tego podatku opiera się w bardzo dużym stopniu ich nadwyżka operacyjna, czyli ta część budżetu, którą mogą przeznaczyć m.in. na inwestycje, czyli budować lokalny rozwój.

Zaproponowane przez obecny rząd zmiany w podatku PIT, niewątpliwie korzystne i pożądane przez obywateli, oznaczają jednak, że budżety samorządowe stracą – według szacunków Ministerstwa Finansów – od 10 mld zł do 11 mld zł rocznie. To aż 20% rocznych dochodów wszystkich JST z tego podatku. Oznacza to, że praktycznie cała nadwyżka operacyjna, jaką obecnie dysponują samorządy – zniknie. Samorządy stracą zdolność kredytową, a więc także dolność do inwestowania. Mało tego, 1/3 z nich znajdzie się w sytuacji, w której będzie miała poważne problemy z wygospodarowaniem środków na bieżące funkcjonowanie: utrzymanie szkół, czy wypłatę wynagrodzeń.

Rząd zapowiada, że utracone dochody zostaną samorządom zrekompensowane.

Tak. Rząd przedstawił propozycję rekompensaty w postaci subwencji rozwojowej (inwestycyjnej), ale jak na razie jest ona jedną wielką niewiadomą. Po pierwsze, nie wiadomo w jakiej wysokości będzie ona rekompensowała utracone przez JST dochody: czy w całości, czy tylko w części. Doświadczenie ostatnich lat podpowiada mi, że na 100% rekompensatę samorządy nie mają co liczyć. Po drugie nic – jak na razie – nie wiadomo o kryteriach, według których subwencja ta będzie rozdzielana. Tutaj też samorządy mają złe doświadczenia. O Funduszu Inwestycji Lokalnych już wspominałem. Po trzecie i chyba najważniejsze ,rząd mówi tak: „zabieram wam samorządy dochody w kategorii własne, a oddaję w innej kategorii i to z przeznaczeniem na konkretny cel”. To jest właśnie pozbawianie samorządów samodzielności finansowej.

Strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego przygotowała własną propozycję rekompensaty. Na czym ona polega?

Faktycznie na forum Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego cały czas trwają rozmowy na temat tej rekompensaty. Na ostatnim spotkaniu roboczym odbywającym się w ramach Komisji strona samorządowa przedstawiła swoją propozycję. Polega ona na zwiększeniu udziału samorządów w dochodach z PIT. Innymi słowy samorządy mówią „jeżeli rząd pozbawia nas dochodów w PIT, to niech nam tą stratę zrekompensuje w tym samym podatku, powiększając część, która przypada do podziału między gminy, powiaty i województwa samorządowe”. Samorządowa propozycja idzie jeszcze dalej. Zakłada bowiem wydzielenie w PIT części samorządowej, która byłaby odporna na wprowadzane przez rząd zmiany w tym podatku. W ten sposób samorządy chcą zagwarantować sobie stałe źródło dochodów, zależne jedynie od gospodarności na danym terenie, a nie od decyzji podejmowanych przez rząd centralnie.

Subwencja takiej pewności nie gwarantuje?

Żadne dochody, których cechą charakterystyczną jest uznaniowość tego nie gwarantują. Taką cechę ma właśnie subwencja, czy dotacje. Trzeba pamiętać, że samorządy muszą planować rozwój na wiele lat naprzód, planować inwestycje… Jak mają to robić, jeżeli rząd im mówi: „dzisiaj złóż wniosek, a za miesiąc, dwa może dostaniesz pieniądze”. Tak funkcjonować na dłuższą metę się nie da. To chaos i brak efektywności.

Zmiany podatkowe w PIT to jeden element nowego programu rządowego „Polski Ład”. Czy można go porównać do realizowanego w latach trzydziestych XX wieku w Ameryce New Deal?

Na pierwszy rzut oka – tak. Takie też było – jak się wydaje – zamierzenie autorów Polskiego Ładu. Nawet w samej nazwie tego programu widać prostą analogię. Druga analogia jest taka: Prezydent Franklin D. Roosevelt sformułował New Deal w 1933 r., tuż po Wielkim Kryzysie 1929 – 1932. Program ten miał postawić Amerykę na nogi. Podobne zamierzenia mają autorzy Polskiego Ładu: program ma postawić na nogi Polskę i polską gospodarkę po kryzysie wywołanym pandemią COVID-19.

Program Polski Ład jest – przynajmniej na razie – zbiorem haseł. Dopóki nie powstaną ustawy wykonawcze, trudno powiedzieć, jak to wszystko będzie w szczegółach wyglądało. Jedno jest pewne: Polska będzie miała ogromny zastrzyk pieniędzy z Unii Europejskiej, wydatkowanych w ramach Krajowego Planu Odbudowy. To wszystko jest potrzebne. Pytanie tylko, czy kierunki są właściwe i czy zaproponowany, mocno scentralizowany sposób dojścia do zamierzonego celu jest właściwy. Dla mnie – samorządowca – z pewnością nie.

Jakie ma Pan zastrzeżenia do Polskiego Ładu?

W sposób szczególny widać w nim dążenie obecnie rządzącej koalicji do stworzenia z polski państwa silnie scentralizowanego. Polski Ład opiera się bowiem w całości na centralnych, państwowych funduszach. Jest fundusz Polski Ład, krajowy fundusz rewitalizacji, fundusz termomodernizacji, fundusz szerokopasmowy, fundusz niskoemisyjnego transportu, a nawet fundusz młodzieżowych rad gmin. Z tych centralnych funduszy mają być realizowane takie zadania jak: budowa chodników i ścieżek rowerowych, budowa żłobków i przedszkoli, zakup autobusów niskoemisyjnych i zeroemisyjnych… Lista jest długa i obejmuje zadania, które w przeważającej większości wchodzą w zakres zadań własnych samorządu, a ich realizacja powinna odbywać się z dochodów własnych JST, a nie zarządzanych centralnie rządowych funduszy.

Wygląda to tak, jakby rząd chciał mieć 150% pewności, że samorządy tych środków nie zmarnują…

Samorządy wielokrotnie udowodniły, że są dobrymi gospodarzami, że potrafią dbać o grosz publiczny. Widać to chociażby po poziomie samorządowych inwestycji.

Można powiedzieć, że rozwój Polski bazuje na inwestycjach samorządowych. Tak było i przed pandemią COVID-19., tak jest i obecnie, kiedy sektor prywatny inwestuje bardzo niewiele, sektor rządowy radził i radzi sobie z inwestycjami z ogromnymi problemami, natomiast sektor samorządowy radził i radzi sobie (jeszcze) doskonale. Władzy centralnej powinno na tych inwestycjach zależeć, rząd powinien rozumieć, że jeżeli zapewni samorządom dogodne warunki do inwestowania, właśnie poprzez odpowiedni poziom dochodów własnych i nadwyżki operacyjnej, to te inwestycje zostaną zrealizowane.

5 lat temu, kiedy powstawała Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju Premiera Mateusza Morawieckiego, wydawało się, że rząd to rozumie. W tym dokumencie zapisano bowiem, że aby Polska się rozwijała, konieczne jest podniesienie stopy inwestycji do 25% PKB. Za poprzednich rządów wynosiła ona około 20%, a przed wybuchem pandemii COVID-19 stopa inwestycji wynosiła 17%, i tylko ta część samorządowa idzie dobrze, reszta kuleje. To jest groźne dla rozwoju kraju. To pokazuje też, że jedyny efektywny rozwój, są wstanie zagwarantować samorządy.

Jednym z efektów pandemii COVID-19 jest wzrost inflacji. Jak wysoka inflacja wpływa na możliwości inwestycyjne JST?

Inflacja na poziomie 5%, a taką mamy obecnie w Polsce, to jest już znaczący poziom. Co więcej, ma ona ściśle wewnętrzny charakter, tzn. nie można mówić, że wpływ na nią ma sytuacja gospodarcza na świecie (np. wzrost cen określonych towarów), ponieważ w pozostałych krajach UE utrzymuje się ona na niskim poziomie 0% – 2% (może poza Węgrami). To też jest niepokojące.

Wysoki poziom inflacji to dla samorządów wyższe koszty realizacji zadań własnych, bo wzrost inflacji oznacza chociażby wzrost wynagrodzeń. Inflacja oznacza też wzrost kosztów inwestycji. Rosną ceny przetargów. Trzeba też pamiętać, że tam, gdzie dofinansowanie określone jest kwotowo, inflacja nie powoduje wzrostu kwoty dofinansowania. Ta pozostaje na tym samym poziomie, co oznacza automatycznie, że część, którą samorząd musi do projektu „dołożyć” rośnie. Także inflacja – z punktu widzenia samorządów – jest niepożądanym, a także niebezpiecznym zjawiskiem.

Dziękuję za rozmowę.

– rozmawiał Michał Cyrankiewicz – Gortyński.

Michał Cyrankiewicz-Gortyński

Redaktor