Ogólne

Sygnaliści. Informowanie o naruszeniach prawa to nie powód do wstydu.


27 października 2021

- Przepisy o ochronie sygnalistów wchodzą w życie już niebawem, bo 17 grudnia br. Nie należy więc zwlekać z przygotowaniem urzędu miasta do ich stosowania. Najważniejsze jest tutaj opracowanie, rzetelnych regulaminów dokonywania zgłoszeń wewnętrznych oraz kanałów komunikacji gwarantujących sygnaliście zachowanie w poufności jego danych osobowych. Ważne jest także budowanie społecznej świadomości, że informowanie o naruszeniach jest działaniem w interesie nas wszystkich - mówi Katarzyna Gospodarowicz, Radca Prawny i Partner w kancelarii SDZLEGAL SCHINDHELM.

Kim jest sygnalista, czy definicja z unijnej dyrektywy i projektu różni się?

Katarzyna Gospodarowicz: Sygnalista to osobę fizyczną, która zgłasza lub ujawnia publicznie informacje na temat naruszeń prawa Unii Europejskiej. Tak wynika z treści Dyrektywy PE i Rady w sprawie ochrony sygnalistów. Projekt polskiej ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa już w samym swoim tytule wskazuje, że sygnalistą będzie osoba, która zgłasza naruszenie prawa nie tylko wspólnotowego, ale także (a może przede wszystkim) prawa polskiego. Definicja sygnalisty została w ten sposób rozszerzona w stosunku do przepisów unijnych. To zresztą zostało wyraźnie zaznaczone w uzasadnieniu do projektu polskiej regulacji.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że zarówno dyrektywa UE, jak i polski projekt wiąże zgłoszenie naruszenia prawa z szeroko rozumianą „pracą”. Zarówno bowiem przepisy unijne, jak i nasz projekt ustawy definiują „informacje na temat naruszeń” jako „informacje, w tym uzasadnione podejrzenie, dotyczące zaistniałych lub potencjalnych naruszeń, do których doszło lub prawdopodobnie dojdzie w organizacji, w której osoba zgłaszająca pracuje lub pracowała, lub w innej organizacji, z którą osoba dokonująca zgłoszenia utrzymuje lub utrzymywała kontakt w kontekście wykonywanej pracy, lub dotyczące prób ukrycia takich naruszeń.”.

Czy ochrona sygnalistów przewidziana w dyrektywie w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, oraz w projekcie ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenie prawa jest węższa?, szersza?, taka sama?

Zarówno w przepisach unijnych, jak i polskich ochrona obejmuje przede wszystkim osoby dokonujące zgłoszenia o naruszeniach prawa, o których informację podjęły w kontekście z wykonywana pracą. Co istotne ani z punktu widzenia regulacji unijnych, ani polskiego projektu nie ma znaczenia podstawa prawna tej pracy (m.in. umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, kontrakt menedżerski, wolontariat, staż i praktyka). Przepisy unijne, a w ślad za nimi i polski projekt, przewidują także ochronę sygnalistom, których stosunek pracy już ustał, a także osób, których stosunek pracy ma zostać dopiero nawiązany. Ponadto ochrona przysługuje także innym osobom zgłaszającym informacje o naruszeniach w kontekście związanym z pracą, jak akcjonariusze i wspólnicy oraz członkowie organów osoby prawnej. Wszystkim tym osobom przepisy unijne, jak i te zawarte w polskim projekcie gwarantują ochronę przed tzw. działaniami odwetowymi, czyli „bezpośrednimi lub pośrednimi działaniami lub zaniechaniami mającymi miejsce w kontekście związanym z pracą, które jest spowodowane zgłoszeniem wewnętrznym lub zewnętrznym lub ujawnieniem publicznym i które wyrządza lub może wyrządzić nieuzasadnioną szkodę dla osoby dokonującej zgłoszenia.”.

Jedną z takich form ochrony sygnalisty ma być uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne.

Tak. To bardzo ciekawe rozwiązanie, również z tego powodu, że instytucja uznania wypowiedzenia za bezskuteczne z mocy prawa jest – jak do tej pory – nieznana polskiemu prawu pracy. Mamy więc nowość. Przewiduje ja art. 15 projektu, który w ustępie 1 stanowi, że Jednostronna czynność prawna obejmująca rozwiązanie stosunku prawnego z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego jest bezskuteczna. Oznacza to, że jeżeli pracodawca wręczy sygnaliście wypowiedzenie, to ten może uzyskać przed sądem wyrok potwierdzający, że jego stosunek pracy trwa nadal, nie został rozwiązany, pomimo, że sama czynność prawna pracodawcy (wypowiedzenie) pozostaje ważną, to nie wywołała ona żadnych skutków prawnych przewidzianych w jej treści.

Czy jednostki samorządu terytorialnego zaliczają się do kategorii „innych organów publicznych przyjmujących zgłoszenia zewnętrzne dotyczące naruszeń w dziedzinach należących do zakresu działania tych organów?

W mojej ocenie nie. Projekt ustawy ustanowił – jako centralny organ do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz w sprawie tzw. ujawnień publicznych – Rzecznika Praw Obywatelskich. To RPO właśnie będzie właściwy w sprawach udzielania informacji i wsparcia w sprawach zgłaszania i publicznego ujawniania naruszeń prawa oraz przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych o naruszeniach prawa w dziedzinach objętych ustawą, ich wstępnej weryfikacji i przekazania organom właściwym celem podjęcia działań następczych.

Ustawodawca posługuje się w projekcie także pojęciem „organu publicznego”, rozumianego jako –organ administracji publicznej, który ustanowił procedurę przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych o naruszeniach prawa w dziedzinie należącej do zakresu działania tego organu.

W mojej ocenie z tych ustawowych definicji nie wynika, że funkcję „organu publicznego” w rozumieniu projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa należy rozumieć jednostki samorządu terytorialnego, czy ich organy. Takie stanowisko – moim zdaniem - potwierdza treść art. 36 projektu ustawy, który wprost wskazuje, że organem centralnym jest RPO oraz wskazuje, że zgłoszenia w zakresie zasad konkurencji i ochrony konsumentów przyjmuje Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W mojej ocenie zatem tymi „innymi organami przyjmującymi zgłoszenia zewnętrzne dotyczące naruszeń w dziedzinach należących do zakresu działania tych organów” będą takie organy administracji publicznej, które z racji swoich zadań statutowych zajmują się np. ściganiem określonych przestępstw, czy naruszeń prawa. Takim organem będzie przykładowo Komisja Nadzoru Bankowego, czy Rzecznik Finansowy. Być może do tej kategorii organów można zaliczyć także Regionalne Izby Obrachunkowe.

Może katalog podmiotów właściwych w sprawie zgłoszeń zewnętrznych powinien zostać doprecyzowany?

Jesteśmy cały czas na etapie projektu. To dobry i właściwy moment, aby usunąć lub wyjaśnić wszelkie wątpliwości co do stosowania przepisów w przyszłości. Również i w zakresie dotyczącym podmiotów właściwych do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych. Nie może być bowiem tak, że jedynym kryterium przynależności do tej grupy jest ustanowienie procedur przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych (art. 2 pkt 7 projektu).

Dyrektywa o ochronie sygnalistów stanowi, że państwa członkowskie mogą zwolnić z obowiązku posiadania procedur i kanałów dokonywania zgłoszeń wewnętrznych „gminy do 10 000 mieszkańców. Czy polski ustawodawca skorzystał z tej możliwości?

Nie. W projekcie zapisano jedynie, że procedury i kanały związane z dokonywaniem zgłoszeń wewnętrznych są obligatoryjne dla pracodawców zatrudniających co najmniej 50 pracowników. Jeżeli zatem jakiś pracodawca zatrudnia mniejszą ich liczbę (np. 49), to z realizacji obowiązków przewidzianych w projekcie jest zwolniony.

To ograniczenie stosuje się do wszystkich pracodawców, a więc także samorządowych m.in. urzędów gmin (marszałkowskich), starostw powiatowych, biur związków jednostek samorządu terytorialnego, czy jednostek organizacyjnych gmin, powiatów i województw.

Innymi słowy: jeżeli np. w urzędzie gminy zatrudnionych jest 49 pracowników, to procedura wewnętrzna może w takim urzędzie funkcjonować, ale nie jest obligatoryjna. Jeżeli natomiast w takim urzędzie pracuje 50 osób, to opracowanie procedur i kanałów zgłoszeń wewnętrznych staje się już obowiązkowe.

Do gmin nie znajdzie także zastosowanie rozwiązanie przewidziane w art. 62 projektu ustawy o ochronie sygnalistów, który stanowi, że realizacja obowiązku ustalenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych przez podmioty w sektorze prywatnym zatrudniające co najmniej 50 i mniej niż 250 pracowników  następuje do dnia 17 grudnia 2023 r. Przepis ten odwołuje się tylko do sektora prywatnego.

Warto też wspomnieć, że w sytuacji, w której pracowników u danego pracodawcy samorządowego przybywa i przekracza tą „magiczną” liczbę 49 zatrudnionych, powstaje obowiązek posiadania wszystkich wymaganych ustawą procedur i kanałów do zgłoszeń wewnętrznych. Warto jest więc być przygotowanym na ich wdrożenie.

Jak zapewnić ochronę sygnaliście? Jakie zobowiązanie przepisy unijne i projekt polskiej ustawy nakłada w tym zakresie na pracodawcę (np. urząd miasta)?

Odpowiedź na to pytanie trzeba zacząć od powiedzenia, jakie są obowiązki pracodawcy w zakresie zapewnienia ochrony sygnalistom? Przede wszystkim - o czym mowa w art. 28 ust. 1 projektu - pracodawca ma obowiązek ustala regulaminu zgłoszeń wewnętrznych, w którym należy określić wewnętrzną procedurę zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych.

Taką procedurę warto przygotować rzetelnie, tak aby gwarantowała zachowanie poufności zgłaszającemu.

W tym miejscu chciałam zauważyć, że osobiście cieszy mnie to, że polski ustawodawca nie przewidział w projekcie możliwości dokonywania anonimowych zgłoszeń, a jedynie zobowiązał pracodawcę do stosowania procedur, które zapewnią sygnaliście zachowania jego danych w tajemnicy.

Czy to oznacza, że zgłoszenia anonimowe nie będą rozpatrywane?

Nie. Ustawodawca wymaga aby obowiązujące u danego pracodawcy regulaminy, procedury i kanały dokonywania zgłoszeń gwarantowały sygnaliście poufność, czyli zachowanie jego danych osobowych w tajemnicy. Natomiast to, czy zgłoszenia będą mogły być dokonywane także anonimowo ustawodawca pozostawił do rozstrzygnięcia pracodawcom.

Zapewnienie zgłaszającemu poufności jego danych, to jest moim zdaniem kwintesencja ochrony, jaką sygnalistom powinien zapewnić pracodawca. Wszystkie inne formy ochrony: jak zakaz dyskryminacji, rozwiązania umowy, zmniejszenia wynagrodzenia, pomijania w awansach itp., będą wynikać z ustawy. Natomiast ta prawdziwa ochrona sygnalistów u każdego pracodawcy, to jest właśnie dobra procedura dokonywania zgłoszeń, procedura informowania o sposobie załatwienia sprawy, a przede wszystkim edukacja i budowanie komunikacji oraz świadomości ludzi, że zgłaszanie nieprawidłowości i naruszeń prawa służy dobru nas wszystkich.

Jak miasta mogą przygotować się do wejścia w życie przepisów o ochronie sygnalistów co nastąpi już w krótce, bo w grudniu br. Jakie minimum ochrony trzeba do tego czasu zapewnić (dokumenty, procedury, anonimowość etc.)?

Przede wszystkim trzeba powiedzieć, że z przygotowaniami nie ma na co czekać. Dyrektywa w sprawie ochrony sygnalistów wchodzi w życie niebawem. Jej przepisy zaczynają obowiązywać 17 grudnia br., i nawet jeżeli nasz ustawodawca nie zdąży z jej implementacją, to przepisy unijne będą bezpośrednio stosowane w naszym kraju.

Przygotowania warto rozpocząć już teraz. Przepisy krajowe wymagają bowiem, aby np. regulaminy dokonywania zgłoszeń wewnętrznych były przyjmowane po konsultacji z zakładową organizacją związkową a u pracodawców, w których nie działa zakładowa organizacja związkowa - z przedstawicielami pracowników, wyłonionymi w trybie przyjętym u danego pracodawcy.

Warto się w tym miejscu zatrzymać, ponieważ w uzasadnieniu do projektu ustawodawca zapisał, że treść regulaminu „będzie przedmiotem uzgodnień z zakładowymi organizacjami związkowymi.”.

Pomiędzy konsultacjami, a uzgodnieniami jest zasadnicza różnica. O ile bowiem w przypadku konsultacji pracodawca może (ale nie musi) uwzględnić zgłaszanych przez pracowników uwag, o tyle procedura uzgodnień wymaga wypracowania (uzgodnienia właśnie) rozwiązania akceptowalnego dla obydwu stron.

Dodatkowo procedury zanim wejdą w życie będą musiały zostać ogłoszone z 14dniowym wyprzedzeniem, co powoduje, że zostaje bardzo niewiele czasu do ich przygotowania.

Michał Cyrankiewicz-Gortyński

Redaktor