Dziś to już prehistoria, ale warto pamiętać, że wprowadzony w drugiej połowie lat 90. model organizacji i finansowania oświaty opierał się na prostej umowie między władzą centralną i samorządami. Subwencja oświatowa miała pokrywać całość podstawowych wydatków oświatowych samorządów, w szczególności płacowych. Od początku pojawiały się jednak po stronie rządu problemy z respektowaniem tej umowy, które nasiliły się szczególnie w ostatnich latach.
Na czym te problemy polegają, klarownie wyjaśnia niedawne opracowanie Unii Metropolii Polskich pt. "Jak działa system finansowania oświaty – przykład szkoły podstawowej". Bazując na przykładzie przeciętnej samorządowej podstawówki, analiza ta wykazuje, że subwencja w najlepszym razie pokrywa koszty wynagrodzeń nauczycieli realizujących wymagane przepisami minimum zajęć. Rząd "zapomina" już jednak, że w każdej szkole potrzebni są także nauczyciele bibliotekarze, nauczyciele zapewniający opiekę w świetlicach szkolnych, a także personel administracyjny czy techniczny. A przecież płace to nie wszystko. Dochodzą jeszcze niezbędne wydatki na utrzymanie i remonty budynków oraz zakup wyposażenia. Jeśli zależy nam, by szkoła oferowała coś więcej niż ustawowe minimum, np. zajęcia dodatkowe czy wycieczki, musimy uwzględnić kolejne wydatki.
Tymczasem, dochody własne samorządów, z których mogą one pokrywać wydatki wykraczające poza to, co gwarantuje subwencja, kurczą się. Zmiany w podatkach (obniżenie stawki PIT, zerowy PIT dla młodych itp.) powodują, że pieniądze, które zostają w kieszeniach podatników, znikają z budżetów samorządów. Spowolnienie gospodarcze jeszcze bardziej uderzy w zdolność gmin czy powiatów do zasypywania finansowej luki w oświacie z własnych środków.
Jak w tej sytuacji uratować samorządową oświatę przed czarnym scenariuszem finansowym?
Wiele wskazuje na to, że najzdrowszy, a zarazem najprostszy system finansowania edukacji to taki, gdzie samorządy mają zagwarantowany wysoki udział w podatkach centralnych (PIT, CIT, ewentualnie także VAT), a także szerokie możliwości kształtowania podatków lokalnych, np. podatku od nieruchomości. Innymi słowy, najlepiej, gdy samorządy dysponują dużą bazą dochodów własnych, które mogą być głównym źródłem finansowania oświaty. Taki system sprzyja gospodarności i innowacyjności samorządów, jest prostszy i eliminuje potrzebę szukania niekiedy bardzo skomplikowanych sposobów ustalania i rozliczania subwencji czy dotacji centralnych.
Na taki system chyba jednak nie mamy co liczyć. Wymagałby prawdziwej rewolucji w podejściu władzy centralnej do samorządów, np. oddania samorządom całości dochodów z PIT i reformy podatków lokalnych. Jeśli zatem system finansowania oświaty ma w dalszym ciągu opierać się na subwencji, potrzebne jest nie tylko jej zwiększenie, ale przede wszystkim zmiana sposobu jej wyliczania.
Doświadczenia ponad dwóch dekad oświaty samorządowej oraz przegląd rozwiązań funkcjonujących w innych państwach europejskich podpowiadają, że samorządy nie mają problemu z dawaniem edukacji priorytetu wśród swoich wydatków i przekazywania istotnej części dochodów własnych na ten właśnie cel. Model finansowania oświaty oparty na wspólnym wysiłku samorządów i rządu dominuje w Europie, również w państwach najbardziej docenianych za jakość edukacji, jak Finlandia. W naszym przypadku chodzi jednak o bardziej sprawiedliwe i realistyczne rozłożenie ciężaru finansowego pomiędzy rząd i samorządy.
Chyba najłatwiej uczynić to według modelu: centralna subwencja finansuje ludzi oświaty, dochody własne wspomagane specjalnymi źródłami (fundusze unijne, dotacje celowe) zapewniają szkielet w postaci infrastruktury szkolnej. Podkreślmy przy tym, że subwencja powinna gwarantować finansowanie wydatków kadrowych dotyczących całego personelu szkolnego, zarówno nauczycieli każdej specjalności, jak i personelu technicznego i administracyjnego. Dla tej ostatniej grupy potrzebne jest ustalenie swoistego standardu minimalnej obsługi techniczno-administracyjnej, na podstawie którego można by wyliczyć przeciętny koszt zatrudnienia w tej grupie. Innymi słowy, należy i da się ustalić liczbę etatów pracowników sekretariatów, księgowości czy utrzymania obiektów szkolnych, których finansowanie musi zapewnić subwencja. Jednocześnie, mechanizm i wysokość subwencji powinny być przedmiotem porozumienia między rządem i reprezentacją samorządu, a nie jednostronnej decyzji władzy centralnej.
Zmiany dotyczące subwencji to jednak tylko wycinek niezbędnych korekt w systemie. Coraz bardziej palącą potrzebą staje się swoista deregulacja, czyli ograniczenie i poluzowanie gorsetu centralnej regulacji w systemie oświaty, a także zmiana jej natury. To, co najbardziej odróżnia dziś polską szkołę od szkoły w państwach europejskich liderujących w rankingach jakości edukacji to brak zaufania władzy centralnej zarówno do samorządów jako racjonalnych gospodarzy lokalnej oświaty, jak i idei samodzielności szkoły. Widać to nie tylko po puchnącej z roku na roku podstawie programowej czy nasileniu prób sterowania szkołami przez rządowe kuratoria. Pamiętajmy też, że samorządom odebrano możliwość kształtowania sieci szkół, de facto przenosząc te kompetencje na poziom kuratorium.
Chcemy, żeby w każdym miejscu w Polsce szkoła publiczna zapewniała wysokiej jakości edukację. Władza centralna naturalnie musi zachować odpowiedzialność i narzędzia, by czuwać nad osiągnięciem tego rezultatu, jednocześnie pozostawiając szeroką samodzielność samorządom i szkołom, gdy chodzi o metody jego realizacji. W naszych realiach centralne regulacje mają tendencję do uniformizacji procesów, nierzadko pomijając efektywne monitorowanie rezultatów. Dzisiaj polskim szkołom dużo bardziej potrzebne byłoby natomiast określenie "co" mają dostarczyć, a nie "jak" realizować najdrobniejsze nawet czynności.
Od przeszło dwudziestu lat samorządy pełnią funkcję gospodarzy systemu oświaty. W wielu europejskich krajach, stanowiących wzór nowoczesnej edukacji, samorządy otrzymują od władz centralnych nie tylko finansowanie, ale także zaufanie. Takie połączenie sprawia, że realizacja zadań związanych z edukacją przebiega spójnie, w atmosferze spokoju i stabilności.
Dr hab. Dawid Sześciło – Zakład Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert organizacji międzynarodowych do spraw reform administracji publicznej
Artykuł ukazał się na Onet.pl w ramach projektu z WSiP.
Foto: Baim Hanif/Unsplash