Z marcowego posiedzenia Komisji Wspólnej

NIK o finansach JST

Najwięcej czasu Komisja Wspólna poświęciła na wysłuchanie i omówienie (bardzo pobieżne zresztą) dwóch raportów z przeprowadzonej przez NIK kontroli dotyczącej prawidłowość zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego finansowania zadań publicznych w latach 2019-2022 oraz wsparcia finansowego samorządów przez państwo w okresie reform podatkowych i odbudowy gospodarki po epidemii COVID-19. Informacje na ten temat przedstawili wiceprezesi Najwyższej Izby Kontroli pan Michał Jędrzejczyk oraz pan Jacek Kozłowski.

Z przeprowadzonej przez NIK kontroli wynika, że politykę rządu w latach 2019 - 2022 charakteryzowała dyskryminacja dużych miast przy podziale środków, nierówne traktowanie samorządów oraz coraz większe uzależnienie ich finansów od decyzji rządu – to główne wnioski płynące z kontroli dotyczącej wsparcia finansowego samorządów. Najważniejszą przyczyną spadku dochodów własnych samorządów był spadek dochodów z tytułu PIT w wyniku wprowadzenia programu Polski Ład. Samorządom nie zrekompensowano jednak utraty tych dochodów w żaden trwały sposób. Zamiast tego wprowadzano co roku coraz to nowe rozwiązania, w dodatku już w trakcie wykonywania budżetów.

- Cechami działań ówczesnego Ministerstwa Finansów i innych organów administracji w celu finansowego wsparcia JST w latach 2020-2023, była tymczasowość, niespójność i - co bardzo ważne - ręczne sterowanie procesem podziału środków dla samorządu terytorialnego. Ustanowiono w każdym roku inny mechanizm zasilania budżetów JST, inny algorytm podziału środków. W jaki sposób ten algorytm był przygotowywany? Nie analizowano, nie przedstawiono tego w Departamencie Samorządu Terytorialnego w Ministerstwie Finansów, a była to decyzja wiceministra nadzorującego ten departament, który otrzymywał prawdopodobnie takie polecenia w KPRM-ie, ale nie ma tutaj żadnego śladu rewizyjnego w tym zakresie - mówił Michał Jędrzejczyk, wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli. - Doprowadzono do rozregulowania oraz istotnego zmniejszenia przejrzystości systemu dochodów JST, tutaj też odnoszę się do przepisów ustawy o finansach publicznych, które wymagają, aby finanse publiczne były jawne, transparentne, przejrzyste. W badanym okresie mieliśmy do czynienia z częściowym zastępowaniem dochodów własnych transferami o charakterze dotacyjnym, co zmniejszyło zakres samodzielności od JST uzależniając je od decyzji organów administracji rządowej - podkreślał wiceprezes Michał Jędrzejczyk.  

Jakie wnioski płyną z przeprowadzonych przez NIK kontroli? przedstawił je wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli, Jacek Kozłowski mówiąc, że w badanym przez NIK okresie naruszone zostały dwie wartości konstytucyjne, kluczowe, a więc artykuł, w którym gwarantujemy samorządom samodzielność, i po drugie zasada decentralizacji państwa.

- Samodzielność finansowa jest, w ocenie NIK-u, warunkiem rzeczywistej samodzielności samorządu. Jeżeli ponad połowa dochodów JST jest kształtowana przez dysponenta centralnego, to samodzielność finansowa samorządów staje się fikcją. Prowadzi to do sytuacji, w której samorządy, co pokazała nasza kontrola, planując budżety, nie planują nadwyżki operacyjnej, bo nie mają szansy jej zaplanować. W związku z tym nie mają środków na inwestycje. W wielu samorządach realizowano tylko te inwestycje, na które można było dostać środki z zewnątrz, a środki z zewnątrz można było dostać nie na inwestycje, które odpowiadają potrzebom mieszkańców, tylko na inwestycje, które ktoś z góry zaplanował, że będzie je dofinansowywał. W efekcie samorządy tracą możliwość realnego kształtowania własnych programów inwestycyjnych odpowiadających zidentyfikowanym przez nie potrzebą mieszkańców, a realizują programy inwestycyjne niezwiązane z tymi potrzebami, z prawidłową diagnozą tych potrzeb, a realizują te wynikające z decyzji politycznych administracji rządowej. A więc złamana zostaje zasada decentralizacji państwa. Zasada pomocniczości zapisana w preambule do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która jest fundamentem samorządności i fundamentem ustroju samorządów terytorialnych i ich samodzielności gwarantowanej przez Konstytucję - mówił wiceprezes NIK Jacek Kozłowski.

Wiceprezes NIK Jacek Kozłowski zwrócił w swoim wystąpieniu także na problem zadań zleconych i konieczność dokonania ich całościowego przeglądu oraz zmiany finansowania, gdyż kontrola wykazała ich ogromne niedoszacowanie.

- Rekomendujemy dokonanie oceny wszystkich zadań zleconych administracji rządowej przekazywanych samorządom, przegląd tych zadań. Zadania zlecone administracji rządowej, zlecane samorządom województw, powinny być całkowicie zlikwidowane. Nie mają żadnego uzasadnienia ustrojowego, skoro rząd ma na szczeblu wojewódzkim własną, rozbudowaną, administrację ogólną w urzędach wojewódzkich - mówił wiceprezes NIK Jacek Kozłowski podkreślając, że obecnie bardzo często podział zadań na realizowane samodzielnie przez wojewodów i te zlecone do realizacji samorządom województw bardzo trudno jest logicznie wyjaśnić. - Dlaczego rekompensaty, wycena rekompensat za straty w uprawach rolnych wyrządzone przez Łosie jest u marszałka województwa, a przez Bobry u wojewody. Dlaczego prawo jazdy dla dyplomatów jest wydawane przez marszałka jako zadanie zlecone, a rejestracja samochodu dyplomatycznego jest wykonywana przez Urząd Wojewódzki? Nikt tego tak naprawdę na zdrowy rozsądek nie zrozumie - wskazywał wiceprezes NIK Jacek Kozłowski dodając, że NIK rekomenduje w zakresie zadań zleconych, które są wykonywane stale przez JST, ich przekazane na zadania własne samorządom, które przez ostatnie 30 lat udowodniły przecież, że są stabilnym, mocnym elementem systemu, systemu administracji publicznej zapewniającej wysoką jakość wykonywania usług publicznych dla obywateli.

Głos w dyskusji nad raportem NIK zabrał m.in. prezydent Lublina Krzysztof Żuk, współprzewodniczący KWRiST i członek Zarządu Unii Metropolii Polskich im. Pawła Adamowicza, który zauważył, że mamy ostatnią szansę na dokonanie zmian w modelu finansowania jednostek samorządu terytorialnego. - Ten raport będzie wymagał z naszej strony bardziej szczegółowej analizy i myślę, że spotkamy się i już wkrótce z wnioskami, które będziemy kierowali odnośnie do zmian ustawowych, zwłaszcza, że mamy od pana ministra Andrzeja Domańskiego jak również od pani minister Hanny Majszczyk deklarację, że na przełomie kwietnia-maja będziemy mieli projekt nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do dalszej dyskusji. To tempo jest szybkie, ale też i właściwe, bo chcemy jak najszybciej wiedzieć, jak będziemy konstruowali wieloletnie, w przyszłorocznym budżetu, wieloletnie prognozy finansowe - mówił prezydent Krzysztof Żuk.

Wniosek UMP w sprawie e-faktur i KSeF

Wdrożenie krajowego systemu faktur stanowi dla jednostek samorządu terytorialnego ogromne wyzwanie pod względem organizacyjnym, technicznym, a przede wszystkim finansowym. Mając na uwadze prace, które trwają w Unii Europejskiej w zakresie prowadzenia europejskiego systemu e-faktur, Unia Metropolii Polskich w imieniu 12 miast wystąpiła do Ministra Finansów, Pana Andrzeja Domańskiego oraz do Ministra Cyfryzacji, o rozważenie możliwości wyłączenia jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku korzystania z KSeF.

 - W przypadku braku akceptacji tego wniosku zgłosiliśmy szereg istotnych uwag, których uwzględnienie pozwoli na efektywne wdrożenie tego narzędzia KSeF w dużych samorządach przede wszystkim, ale również w małych JST - mówiła na posiedzeniu KWRiST Dorota Lewkowicz, koordynatorka Komisji Skarbników Unii Metropolii Polskich im. Pawła Adamowicza. - w szczególności wnioskujemy o wprowadzenie obowiązku wypełniania w KSeF pola trzeciego "PODMIOT", co pozwoli na prawidłowe przypisanie faktur do jednostek organizacyjnych gminy, przedszkoli, szkół, żłobków, które de facto w ramach swoich jednostkowych planów finansowych ponoszą wydatki i dla których faktury są niezbędne do zaewidencjonowania wydatków w księgach raportowych. Specyfika jednostek samorządu terytorialnego jako podatnika podatku VAT polega na tym, że mamy jednego podatnika, w ramach którego funkcjonuje wiele jednostek organizacyjnych. W przypadku na przykład miasta stołecznego Warszawy jest to około tysiąca jednostek organizacyjnych, które średniorocznie otrzymują, wystawiają około pół miliona faktur. W przypadku braku wypełnienia tego pola trzeciego wszystkie faktury wpłyną w jedno miejsce i nie będzie można przypisać ich do jednostek organizacyjnych, co uniemożliwi sprawne działanie i wdrożenie systemu KSeF w dużych jednostkach samorządu terytorialnego - podkreślała Dorota Lewkowicz.

W odpowiedzi na przedstawiony przez Unię Metropolii Polskich wniosek obecna na posiedzeniu KWRiST wiceminister Hanna Majszczyk zadeklarowała, że temat problemu z wdrażaniem KSeF w samorządach zostanie szczegółowo omówiony na najbliższym posiedzeniu Zespołu ds. systemu finansów publicznych KWRiST.

Co dalej z ROP i systemem kaucyjnym

Zgodnie z ustaleniami Zespołu ds. energii, klimatu i środowiska z 13 marca 2024 r. na plenarnym posiedzeniu Komisji Wspólnej przedstawiona została szczegółowa informacja na temat rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz stanu wdrożenia systemu kaucyjnego. Informację przedstawił Marek Goleń, dyrektor Departamentu Gospodarki Odpadami w Ministerstwie Klimatu i Środowiska. - Jesteśmy w tej sprawie w szczególnym momencie, czekamy bowiem na wdrożenie nowego, unijnego rozporządzenia znanego szerzej pod skróconą nazwą PPWR („Packaging and Packaging Waste Regulation”) - mówił dyrektor Marek Goleń wyjaśniając, że ponieważ rozwiązania prawne przewidziane w rozporządzeniu PPWR są daleko ingerujące w przestrzeń prawną wszystkich państw członkowskich, to MKiŚ czeka na zakończenie tych prac na poziomie unijnym ze wszystkimi decyzjami kierunkowymi dotyczącymi ROP pracując jednocześnie nad założeniami do ustawy o ROP, która będzie rozporządzenie PPWR w Polsce realizować.  - Równocześnie prowadzimy w Ministerstwie prace nad dwoma aktami prawnymi związanymi z systemem kaucyjnym. Pierwszym z tych projektów jest projekt nowelizacji ustawy, on ma wprowadzać techniczne zmiany; w nowelizacji znalazły się przepisy doprecyzowujące, dotyczące między innymi wydawania, cofania, zmieniania zezwoleń na prowadzenie systemu kaucyjnego wydawanego przez ministra właściwego ds. klimatu. Drugi projekt dotyczy wysokości kaucji dla poszczególnych rodzajów opakowań objętych systemem kaucyjnym. Tu planujemy przychodzić do propozycji, aby kaucja wynosiła 50 groszy dla butelek z tworzyw sztucznych i puszek metalowych, a w przypadku butelek szklanych wielokrotnego użytku - to podkreślam - zwiększyć ją do jednego złotego - informował dyrektor Marek Goleń.

W trakcie dyskusji nad tym punktem przedstawicielom Ministerstwa Klimatu i Środowiska wręczone zostało podjęty z inicjatywy Unii Metropolii Polskich „Apel o sprawiedliwy ROP”, w którym organizacje samorządowe, przedsiębiorcy branży gospodarki odpadami i strona społeczna zwracają się z apelem o pilne wdrożenie sprawiedliwego systemu Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta w Polsce. 

- W naszym wspólnym stanowisku wskazujemy, że system ROP powinien opierać się na systemach gminnych oraz wspierać ich funkcjonowanie poprzez zapewnienie adekwatnego finansowania. Tylko w przypadku, kiedy producenci będą partycypowali w kosztach zbiórki i zagospodarowania odpadów, gminy będą w stanie zapobiec wzrostowi stawek opłat dla mieszkańców lub też doprowadzić do ich obniżenia - podkreślała Dorota Bąbiak-Kowalska, dyrektor zarządzająca Unii Metropolii Polskich.

- Nie ulega najmniejszych wątpliwości dla nas, co jest powtórzone w PPWR, że ROP jest jedynym, słusznym elementem pozwalającym na implementację podstawowego założenia, że zanieczyszczający płaci - dodawał Leszek Świętalski, dyrektor Biura Związku Gmin Wiejskich RP. 

Stwierdzanie zgonu i przestarzałe przepisy o cmentarzach

Wniosek Unii Metropolii Polskich o dyskusję na temat zmian w prawie dotyczących cmentarzy i chowania zmarłych był dyskutowany na posiedzeniu Zespołu ds. administracji publicznej i bezpieczeństwa obywateli KWRiST, które odbyło się 21 marca br. temat jest na tyle ważny, że sprawą postanowiła się zająć Komisja Wspólna w pełnym składzie. 

- Mamy tu do czynienia z klasycznym przerzucaniem się między resortami, odpowiedzialnością za realizację tego projektu. Ministerstwo Zdrowia przerzuca odpowiedzialność na Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki Społecznej i odwrotnie - mówił Marek Wójcik, sekretarz strony samorządowej KWRiST. - W związku z tym, prosimy o informację ze strony przedstawicieli resortów, kto się tym projektem zajmie, kiedy możemy oczekiwać kolejnej jego wersji.

- 21 marca miałem Zespół do spraw administracji, gdzie ten problem był poruszany. Ja zobowiązałem się wówczas do Państwa, że wystąpię właśnie w sposób regulaminowy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, który podczas będzie właściwy w zakresie tejże ustawy. Pragnę Państwa poinformować, że wystąpiłem do KPRM-u wczoraj, celem rozstrzygnięcia właściwości, kto ma się tym zająć - odpowiadał Tomasz Szymański, wiceminister spraw wewnętrznych i administracji.

Lista projektów ustaw, rozporządzeń oraz wniosków, które 27 marca 2024 r. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego zaopiniowała pozytywnie:

• Projekt rozporządzenia Ministra Edukacji zmieniającego rozporządzenie w sprawie podstaw programowych kształcenia w zawodach szkolnictwa branżowego oraz dodatkowych umiejętności zawodowych w zakresie wybranych zawodów szkolnictwa branżowego.
• Projekt rozporządzenia Ministra Edukacji zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzoru oraz trybu wystawiania legitymacji służbowej nauczyciela.
• Projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie badań co do zgodności z warunkami technicznymi samochodów osobowych przeznaczonych do zawodów sportowych oraz wzorów dokumentów związanych z tymi badaniami.
• Projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie szkolenia i egzaminowania kierowców wykonujących przewóz drogowy.
• Projekt rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zmieniającego rozporządzenie w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (nr. 1).
• Projekt rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków technicznych warunków technicznych użytkowania budowli ochronnych.
• Projekt rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie warunków, sposobu i trybu zaopatrywania pacjentów szpitali w znaki identyfikacyjne oraz sposobu postępowania w razie stwierdzeniach ich braku (MZ 1641).
• Projekt rozporządzenia Ministra Zdrowia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (MZ 1657).
• Projekt rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykazu dokumentów publicznych (RD49) (Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji).
• Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (UD22) (Ministerstwo Rozwoju i Technologii).
• Wniosek Ministra Cyfryzacji o wyrażenie zgody na upoważnienie Zespołu ds. Społeczeństwa Informacyjnego do wydania opinii wiążącej do projektu rozporządzenia Ministra Cyfryzacji w sprawie rodzaju i zakresu danych udostępnianych z Centralnej Ewidencji Pojazdów.
• Wniosek Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na upoważnienie Zespołu ds. Infrastruktury, Urbanistyki i Transportu do wydania opinii wiążącej do podziału rezerwy subwencji ogólnej na 2024 r., powoływanej w budżecie państwa na mocy art. 26 ust 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 356).
• Wniosek Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na upoważnienie Zespołu ds. Infrastruktury, Urbanistyki i Transportu do wydania opinii wiążącej odnośnie do projektu rozporządzenia związanego ze sposobem ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania
• Wniosek Ministra Zdrowia o wyrażenie zgody na upoważnienie Zespołu ds. Ochrony Zdrowia i Polityki Społecznej do wydania opinii wiążącej do projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (MZ 1652) - z zastrzeżeniem, że jeżeli Zespół wyda opinię negatywną, to projekt wraca na posiedzenie plenarne KWRiST.
• Wniosek Ministra Zdrowia o wyrażenie zgody na upoważnienie Zespołu ds. Ochrony Zdrowia i Polityki Społecznej do wydania opinii wiążącej do projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kursów kwalifikacyjnych dla ratowników medycznych (MZ 1506).
• Wniosek Ministra Zdrowia w sprawie wyrażenia przez KWRiST opinii wobec planowanego zastąpienia uwzględnionego w podstawie programowej kształcenia w zawodzie opiekun medyczny zadania dotyczącego wykonywania czynności z zakresu gimnastyki osiowo-symetrycznej w trzech płaszczyznach jednocześnie SOS 3D – metoda Hoppe, zadaniem dotyczącym wykonywania czynności z zakresu elementów gimnastyki ogólnousprawniającej.