Facebook
Twitter
LinkedinZamiast kompleksowej reformy obejmującej planowanie przestrzenne i prawo budowlane mamy (poważną), ale zawsze tylko nowelizację obowiązujących przepisów. Jak Pan ocenia przedstawiony przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii Projekt?
Igor Zachariasz: w mojej ocenie można zamierzone cele osiągnąć innymi środkami. W szczególności przez nowelizację obowiązujących przepisów i nie przekreślając dorobku, jaki gminy stworzyły w zakresie polityk przestrzennych wyrażonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Akurat o tym mówiliśmy podczas ostatniej Komisji Unii Metropolii Polskich ds. Urbanistyki. Jeżeli chodzi o podstawowy problem, który jest często dyskutowany publicznie, a odnosi się do ograniczenia roli decyzji o warunkach zabudowy w zagospodarowaniu przestrzennym, to równie dobrze można sobie wyobrazić nowelizację obowiązujących przepisów i wprowadzenie takich rozwiązań, które w oparciu o ustalenia studium dawałyby możliwość stosowania decyzji o warunkach zabudowy w ograniczonym zakresie, w szczególności tam, gdzie istnieje potrzeba dobudowy, przebudowy, odbudowy istniejących budynków bez rozpoczynania prac o charakterze planistycznym. Można w ten sposób możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy ograniczyć. Dziwi mnie, że w pierwotnej wersji projektu w ogóle nie przewidywano decyzji o warunkach zabudowy, a teraz przewiduje się możliwość wydawania tych decyzji w ograniczonym zakresie. Uzasadnione jest też pytanie, dlaczego projektodawcy nie zdecydowali się na zniesienie decyzji lokalizacyjnych, które również powodują dezintegrację systemu planowania.
Jakie zmiany w projekcie zasługują na pozytywną ocenę, a jakie nie?
Na pozytywną ocenę zasługuje uporządkowanie kwestii związanych z zintegrowanym planem inwestycyjnym i z możliwością zawierania umowy urbanistycznej. Muszę jednak podkreślić, że ta instytucja nie może zastąpić koniecznej reformy opłaty adiacenckiej, a od tego rząd w przedłożonym projekcie ucieka.
Niezrozumiałe są także rozbudowane przepisy o partycypacji społecznej zamiast działań zmierzających w kierunku zmian instytucji już istniejących, takich jak chociażby uzasadnienie planu, analiza skutków finansowych, czy analiza zasadności przystąpienia do planu. Te instytucje należałoby wzmocnić w celu zobrazowania proporcjonalnego działania władz publicznych przy podejmowaniu w aktach planistycznych decyzji o charakterze przestrzennym, realizując tym samym wymogi orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące konieczności wyważania interesów w procesie planistycznym.
Ponadto projekt proponuje rozbicie funkcji planowania o charakterze strategicznym (koordynacyjnym) w rozwoju gminy pomiędzy obowiązkowo sporządzaną strategię, która w wielu przypadkach będzie decydowała o kierunkach rozwoju sieci infrastrukturalnych i właśnie plan ogólny, który będzie decydował o strefach zabudowy. To jest zupełnie niezrozumiała decyzja, dlaczego w zakresie polityki przestrzennej mają istnieć dwa odrębne dokumenty, a nie jeden który by koordynował politykę przestrzenną gminy. Z tych właśnie względów negatywnie oceniam te rozwiązania.
Projekt zastępuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dokument, który nie jest prawem miejscowym) planem ogólnym, który ma być aktem powszechnie obowiązującym. To chyba jedyna metoda aby powstrzymać niekontrolowane wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym chaos urbanistyczny i rozlewanie się miast?
Instytucja planu ogólnego na pewno nie powstrzyma rozlewania się miast. Ona jest w ogóle niezrozumiała. Proszę zauważyć, że na podstawie planu ogólnego nie będą wydawane pozwolenia na budowę. Ustalenia planu ogólnego nie będą też obowiązywały przy wydawaniu decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego wydawanych na podstawie specustaw. Plan ogólny będzie obowiązywał jedynie przy sporządzaniu planu miejscowego oraz – jeżeli gmina wprowadzi odpowiednie przepisy – będzie mógł być wiążący – przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji kiedy istnieje konieczność uzupełnienia zabudowy. Jak już powiedziałem wcześniej to wiązanie ustaleniami polityki przestrzennej można osiągnąć w wyniku nowelizacji obowiązujących przepisów. Nie trzeba w tym celu wprowadzać planu ogólnego.
No właśnie. Jak to związanie osiągnąć, jeżeli będziemy posługiwać się dokumentem, który dla mieszkańców (inwestorów) nie ma waloru obowiązującego prawa?
O tym też dyskutowaliśmy podczas posiedzenia Komisji UMP ds. Urbanistyki i padła tam bardzo sensowna propozycja w tym zakresie. Sprowadza się ono do przyznania radom gmin – na podstawie upoważnienia ustawowego - kompetencji do określenia aktami prawa miejscowego tych obszarów, które wymagają dobudowy, przebudowy, czy uzupełnienia zabudowy. To z natury rzeczy będą bardzo małe obszary, na których będzie możliwe prowadzenie takiej działalności. Przy czym – tak jak w przypadku planu miejscowego – należy wprowadzić przepis, który by wiązał ustalenia tego aktu z polityką gminną i na podstawie takiej uchwały (w gminach małych może to być jedna uchwała) czy na podstawie serii takich uchwał (np. w miastach, w przypadku Warszawy byłoby pewnie kilkadziesiąt - kilkaset uchwał, które takie miejsca by wyznaczały) będzie możliwe wydawanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z postanowieniami polityki przestrzennej zawartymi w studium.
Czy wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nadal byłoby konieczne?
W mojej ocenie nie. Uważam, że na takich obszarach można by już wydawać decyzje o pozwoleniu na budowę. Oczywiście w trybie odpowiednio zmodyfikowanym, uwzględniającym np. konieczność partycypacji społecznej w wydawaniu takich decyzji bez planów.
Innymi słowy na obecnie istniejące studium nakładamy to, co proponuje w projekcie Ministerstwo Rozwoju i Technologii w postaci obszarów uzupełniania zabudowy?
Tak. Z tym, że te obszary uzupełniania zabudowy mogłyby być wyznaczane w samym studium, a następnie dla każdego tak wyznaczonego obszaru rada gminy uchwalałaby (w formie aktu prawa miejscowego) warunki dla zabudowy. Wówczas z jednej strony skracamy cały proces budowlany, bo eliminujemy z niego decyzję o warunkach zabudowy. A z drugiej osiągamy sytuację, w której rozwojem miasta sterują władze lokalne.
Jedną z wad wskazywanych przez JST zastąpienia studium planem ogólnym jest obawa przed roszczeniami odszkodowawczymi właścicieli nieruchomości. Z jednej zatem strony miasta chcą wprowadzenia przepisów ograniczających rozlewanie się miast i rozpraszanie zabudowy, z drugiej obawiają się, że ich wprowadzenie zrujnuje ich budżety. Czy jest jakieś rozwiązanie, które pozwoliłoby rozwiązać ten dylemat?
To rzeczywiście jest problem, w szczególności w kontekście orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z ostatnich lat, które jednoznacznie zaczyna wskazywać, że ustalenia dzisiejszych planów miejscowych powinny być (odnośnie parametrów, wskaźników zabudowy, warunków zagospodarowania) „nie gorsze”, jak ustalenia planów uchwalonych na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r. Można z dużym prawdopodobieństwem założyć, że każda próba ograniczenia rozlewania się miast, ograniczenia zabudowy (w stosunku do tamtych planów) może rodzić roszczenia odszkodowawcze. Trybunał Konstytucyjny uznaje bowiem, że sytuacja, w której plan uchwalony według dzisiaj obowiązujących przepisów zawiera rozwiązania „gorsze” niż te przewidziane w planie (nie obowiązującym już, bo uchylonym) uchwalonym na podstawie przepisów z 1984 r., jest sytuacją niezgodną z Konstytucją, w szczególności z jej art. 64 ust. 2 mówiącym o ochronie własności.
Jak tej sytuacji zaradzić?
Przede wszystkim należy się skupiać na tworzeniu przepisów dotyczących rewitalizacji terenów już zabudowanych, uzupełniania zabudowy, czy jej dogęszczania. Obszarów, w których takie działania są możliwe jest zresztą w naszych miastach bardzo dużo. Wystarczy popatrzeć chociażby na Warszawę, która zajmując obszar ponad 500 km2 liczy prawie 2 mln mieszkańców, czyli dokładnie tyle co Paryż zajmujący około 100 km2. Tutaj skala terenów, które mogą być wykorzystywane do wtórnej zabudowy, czyli rewitalizacji rozumianej , jako korekty wadliwej zabudowy, jest ogromna. Trzeba tylko do tego stworzyć odpowiednie warunki prawne, w szczególności poprzez właściwą nowelizację przepisów dotyczących podziału i scaleń nieruchomości i wiązania tych procesów z realizacją planu rewitalizacyjnego. Wyjście z zabudową poza takie obszary powinno być traktowane jako coś wyjątkowego. To jednak wymaga zupełnie innego projektu ustawy niż ten przedłożony przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii.
Podczas posiedzenia Zespołu ds. Urbanistyki UMP 13 maja 2022 r. wydane zostało stanowisko Unii Metropolii Polskich. W którym pozytywnie oceniono zamiar wprowadzenia zintegrowanych planów inwestycyjnych oraz umów urbanistycznych. Proszę powiedzieć, jakie korzyści mogą z tych narzędzi płynąć dla miast i ich mieszkańców?
Jak już wcześniej powiedziałem, zarówno zintegrowany plany inwestycyjny, jak i umowę urbanistyczną należy ocenić jako dobre rozwiązanie, a ministerstwo pochwalić za inicjatywę w trym zakresie. Ale te nowe propozycje nie mogą zastąpić reformy opłaty adiacenckiej – o czym również już wspominałem. Opłata adiacencka powinna być naliczana nie tak, jak obecnie, czyli w powiązaniu ze wzrostem wartości nieruchomości, a w powiązaniu z faktycznymi kosztami budowy j infrastruktury osiedleńczej,. I to jest instrument, który z pewnością sprzyjałby racjonalizacji polityki przestrzennej, poprzez proste eliminowanie terenów, które nie mogą być zabudowane ze względu na wysoki koszt budowy niezbędnej infrastrukturalny.
Ustawodawca w projekcie na zmiany opłaty adiacenckiej się nie zdecydował.
I w tym właśnie upatruję słabość wprowadzanych nowych instytucji. Nadal bowiem istnieje pokusa budowania w rozproszeniu (nawet przy większym koszcie, który ponosi cala wspólnota samorządowa) niż opłacania przez osoby odnoszące korzyści z przekształceń terenów wolnych, czy wadliwie zabudowanych, w tereny budowlane, kosztów budowy infrastruktury w związku z podejmowanym przez nie przedsięwzięciem.
Projekt nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza do tej ustawy (ma wprowadzić) nowy, obszerny rozdział zatytułowany „Partycypacja społeczna”. Czy zaproponowana regulacja ma szanse zwiększyć udział społeczeństwa w podejmowaniu tak ważnych decyzji dla lokalnej wspólnoty, jakimi są te dotyczące gospodarki przestrzenią?
Uważam, że te przepisy są z prawnego punktu widzenia wręcz kuriozalne. Po co np. definiować kto może być uczestnikiem konsultacji, skoro dzisiejsza definicja ustawowa, mówiąca o tym, że każdy, jest najobszerniejsza i nie wyklucza nikogo. Kwestia jest poważna. Dzisiejsza procedura planistyczna jest właściwą. Ona polega na zgłaszaniu, na wstępnym etapie projektowania, wniosków, a potem uwag i dyskusji publicznej na temat już konkretnego projektu. Tutaj nie wymyślimy nic nowego i nic lepszego. Natomiast obawiam się, że procedura zaproponowana w projekcie będzie zbyt zawiła i niezrozumiała, a w konsekwencji nie ułatwi realizacji interesów osób, które w procesach planistycznych występują o realizację własnych zamierzeń. Obawiam się, że będzie tylko i wyłącznie wykorzystywania do blokowania procesów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego uważam, że ustawodawca zamiast proponować nową procedurę konsultacyjną powinien skupić się na korekcie istniejących już rozwiązań w tym zakresie, w szczególności poprzez zapewnienie realizacji zasad ogólnych planowania i zagospodarowania przestrzennego, takich jak chociażby akcentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny zasada ważenia interesów, która powinna znajdować zastosowanie w szczególności przy rozpatrywaniu wniosków i uwag zgłaszanych w procedurze planistycznej.
Dziękuję za rozmowę
- rozmawiał Michał Cyrankiewicz - Gortyński
