Polski Ład a finanse komunalne

Dla finansów samorządowych „Polski Ład” oznacza zmniejszenie dochodów z udziałów we wpływach z PIT, rekompensowane projektowaną subwencją rozwojową. Skala tej substytucji źródeł dochodów jest nieznana. Nie wiadomo też czy rekompensata ubytku dochodów będzie pełna, zwłaszcza w dłuższej perspektywie czasowej. Towarzyszy temu zapowiedź szerokiego wsparcia inwestycji samorządowych, chociaż o nieznanej skali. Działania te stanowią kontynuację trendu pomniejszania roli dochodów podatkowych w finansach komunalnych oraz ich samodzielności finansowej. Zwiększy się uzależnienie dochodów samorządów oraz ich możliwości inwestycyjnych od rozproszonych decyzji podejmowanych w centrum państwa, według niesprecyzowanych reguł.

Polski Ład” jest dokumentem politycznym, a nie wykonawczym. W większym stopniu określa kierunki działania niż precyzuje ich mechanizmy. Nie wskazuje np. na kluczową z punktu widzenia finansów komunalnych kwestię skutków zmian w daninach publicznych dla budżetów JST. Nie z dokumentu, a z wypowiedzi ustnych na konferencji programowej dowiedzieliśmy się o jednej z kluczowych zmian w tym zakresie - zamierzonej likwidacji odliczenia od podatku części składki na Narodowy Fundusz Zdrowia.

„Polski Ład” rysuje plany i zamierzenia w perspektywie ogólnokrajowej, jako działania centrum państwa. W tym ujęciu samorząd terytorialny nie stanowi wyróżnionego elementu - np. jako partner planu rozwojowego - jest raczej postrzegany jako jeden istotnych przedmiotów oddziaływania, beneficjent wsparcia czy wykonawca zamierzeń rządu.

Jest jednak oczywiste, że rysowane w dziesięcioletniej perspektywie zamiary rozwojowe, biorące za wzorzec takie wielkie interwencje publiczne jak Plan Marshalla czy New Deal, mogą w bardzo zasadniczy sposób wpłynąć na funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Zasadne jest też pytanie o wpływ realizacji tego programu politycznego na finanse komunalne, chociaż jest to próba oceny programu według specyficznych, wąskich kryteriów, bardzo odległych od stawianych w jego ramach celów (wzmocnienie polskiego samorządu terytorialnego i jego finansów z pewnością się do nich nie zalicza).

Patrząc na „Polski Ład” z tego punktu widzenia, zauważyć trzeba wśród zapowiedzi trzy zasadnicze obszary zmian:

• zmiany w daninach publicznych skutkujące obniżeniem dochodów JST;
• utworzenie subwencji rozwojowej/inwestycyjnej, mającej rekompensować ubytek dochodów z udziałów we wpływach z PIT;
• zapowiedź szerokiego wsparcia inwestycji samorządowych.

Niższy PIT

Na zmiany w zakresie danin publicznych składają się:

• podwyższenie kwoty wolnej od podatku do 30 tys. zł dla wszystkich podatników płacących PIT według skali podatkowej;
• podwyższenie progu dochodowego, od którego stosuje się stawkę 32%, z ok. 85 do 120 tys. zł;
• likwidacja odliczenia od podatku zasadniczej części składki na NFZ.

Dochody z działalności gospodarczej opodatkowane PIT zostaną obciążone pełną, 9-procentową składką na NFZ, co jednak nie ma bezpośredniego wpływu na dochody samorządów. Dodatkowo ma zostać wprowadzona ulga podatkowa dla podatników uzyskujących roczne dochody w przedziale 70-130 tys. zł, która ma zapewnić, że nie stracą oni na łącznym efekcie wprowadzanych zmian w daninach publicznych. Ulga ma objąć jedynie podatników uzyskujących dochody z umowy o pracę.

Łączne skutki tych zmian dla dochodów jednostek samorządu terytorialnego budzą poważne obawy. O ile są one łatwe do wyliczenia z punktu widzenia pojedynczego podatnika, o tyle oszacowanie ich całościowego efektu wymaga dostępu do szczegółowych danych dotyczących rozkładu wysokości dochodów opodatkowanych PIT według skali podatkowej.

W wywiadzie dla PAP wiceminister finansów Jan Sarnowski wskazał, że wpływy z PIT do budżetu państwa zmniejszą się ok. 5 do 7 mld zł. Jest to wielkość zaskakująca niewielka. Przedstawiciele samorządów spodziewają się znacznie większych ubytków dochodów.

Skutki podniesienia kwoty wolnej od podatku mają być częściowo zneutralizowane likwidacją odliczania od podatku zasadniczej części składki na NFZ (7,75 z 9% podstawy naliczenia). W 2019 r. odliczono od PIT płaconego według skali podatkowej 65,7 mld zł (i dodatkowo 2,3 mld zł od PIT od działalności gospodarczej opodatkowanej liniowo). Zniesienie tych odliczeń przyniesie rzeczywiste skutki dla dochodów z udziałów w PIT jedynie w stosunku do podatku płaconego od dochodów przekraczających 30 tys. rocznie. Zapowiedziana ulga podatkowa dla uzyskujących dochody z umów o pracę w przedziale 70-130 tys. zł, neutralizująca zwiększenie w tym przedziale dochodowym łącznej wysokości danin publicznych, budzi dodatkowe obawy o poziom zrekompensowania tą operacją ubytku dochodów wynikającego ze wzrostu kwoty wolnej oraz obniżenia stawki podatku w przedziale dochodowym 85-120 tys. zł.

W świetle tych obaw i tak znaczącej rozbieżności oczekiwań, jest bardzo istotne, aby Ministerstwo Finansów w możliwie krótkim czasie przedstawiło symulację skutków zmian w daninach publicznych dla budżetów jednostek samorządowych, gdyż tylko Ministerstwo dysponuje pełnymi danymi taką symulacje umożliwiającymi.

Warto zwrócić uwagę także na zmienność w czasie skutków zapowiedzianych zmian. Należy się spodziewać, że łączna kwota ubytku potencjalnych dochodów z udziału we wpływach z PIT będzie stale wzrastała, wraz ze spodziewanym wzrostem dochodów z wynagrodzeń za pracę oraz emerytur (rosnąć będzie suma faktycznie wykorzystanych kwot wolnych od podatku; obecnie znacząca część podatników uzyskuje dochody poniżej 30 tys. zł rocznie).

Przez dwa pierwsze lata obowiązywania nowych reguł prowadziły one będą do równomiernego procentowo obniżenia dochodów poszczególnych JST z udziałów we wpływach z PIT. Ustalane są one na podstawie ułamka, jaki podatek należny od mieszkańców danej jednostki stanowił dwa lata wcześniej w relacji do podatku należnego od wszystkich podatników w skali kraju. Dopiero w trzecim roku obniżenie potencjalnych dochodów z PIT zróżnicuje się, odbijając zróżnicowany wpływ nowych regulacji na łączną wysokość podatku płaconego przez mieszkańców poszczególnych jednostek.

Nie istnieją szczególne przepisy regulujące działanie mechanizmów wyrównawczych w sytuacji ogólnego zmniejszenia dochodów podatkowych. Oznacza to, że przez dwa lata wpłaty na „janosikowe” będą naliczane w odniesieniu do dochodów podatkowych uzyskanych w przeszłości według starych reguł. Podobnie subwencja wyrównawcza będzie naliczana w relacji do średnich dochodów podatkowych na mieszkańca uzyskanych w uprzednim stanie prawnym.

Subwencja rozwojowa/inwestycyjna

Ubytek dochodów z udziałów w PIT ma rekompensować nowo tworzona subwencja rozwojowa. Jej wielkość, mechanizmy naliczania oraz reguły wydatkowania nie są opisane w dokumencie. W trakcie konferencji w sobotę 15 maja wicepremier Gowin wskazał, że będzie to stały mechanizm wzorowany na Funduszu Inwestycji Lokalnych i zapewnił, że dostępne środki będą dzielone według obiektywnego algorytmu.

O ile można się spodziewać, że na pierwszy rok łączna wielkość subwencji będzie odpowiadać szacunkowemu prognozowanemu zmniejszeniu dochodów z udziału we wpływach z PIT, o tyle niewiadomą pozostaje jej ustalanie w latach następnych - czy będzie stosowany mechanizm zapewniający jej wzrost odpowiadający rosnącym z biegiem lat ubytkom potencjalnych dochodów z PIT, wyznaczonym przez zmiany, które mają zostać wprowadzone od 2022 r.

Niepokój budzi też kwestia podziału subwencji. Przywołany jako wzorzec RFIL przyniósł złe doświadczenia, nawet w odniesieniu do pierwszej transzy środków, rozdzielonej za pomocą algorytmu, który sprawił, że duże miasta (które najbardziej ucierpiały finansowo wskutek kryzysu spowodowanego pandemią i lockdownem) otrzymały relatywnie najmniejsze wsparcie. W algorytm została ponadto wbudowana górna granica otrzymywanych transferów, co w oczywisty sposób działało na niekorzyść największych miast  (oraz najludniejszego powiatu poznańskiego).

Rekompensowanie dochodów traktowanych jako własne (udziały we wpływach z PIT) subwencją, która może być wykorzystana jedynie na wydatki inwestycyjne, przyniesie niepożądane skutki. Ograniczy swobodę decyzyjną i samodzielność finansową samorządów. Trzeba też zwrócić uwagę, że w 2020 r. doszło do znacznego pogorszenia warunków finansowania podstawowej działalności samorządów i drastycznego spadku nadwyżek operacyjnych miast na prawach powiatu. Proponowana przez program zamiana źródeł finansowych może pogłębić ten niekorzystny trend.

Wsparcie inwestycji

Program obejmuje obszerny katalog inwestycji samorządowych, które mają zyskać wsparcie finansowe. Dotyczyć one mają przede wszystkim następujących obszarów:

• transport - budowa i remont dróg lokalnych, wymiana taboru autobusowego, wsparcie dla kolei aglomeracyjnej;
• budownictwo mieszkaniowe - m.in. granty na infrastrukturę dla gmin inwestujących w budownictwo mieszkaniowe, wsparcie dla montażu OZE w budynkach wielorodzinnych (w tym komunalnych);
• modernizacja budynków użyteczności publicznej: placówek medycznych (utworzenie funduszu modernizacji szpitali), edukacyjnych, sportowych i kulturalnych;
• rewitalizacja budynków i przestrzeni publicznej;
• budowa żłobków i przedszkoli;
• rozbudowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz oczyszczalni;.
• rozbudowa infrastruktury cyfrowej (w tym szkoły i urzędy).

Dokument nie wskazuje na źródła finansowania, wielkość wsparcia poszczególnych obszarów inwestycji komunalnych, reguły dostępu do wsparcia finansowego. „Nowy Ład” wskazuje jedynie - w rozbiciu na dziesięć obszarów tematycznych - na wielkość łącznych inwestycji w ciągu najbliższych dziesięciu lat. Zestawienie 651,6 mld zł (72,4 mld zł średnio na rok) obejmuje, według wyjaśnień, krajowe źródła publiczne i prywatne, nie obejmuje zaś środków UE.

Próba obliczenia realnego planowanego wsparcia dla inwestycji samorządowych jest możliwa tylko dla tych dziedzin, które są opisane we wcześniej przyjętych, formalnych dokumentach rządowych.

Aleksander Nelicki

Dr nauk humanistycznych (UJ); ekspert ds. finansów komunalnych; pracował m.in. jako doradca ministra-szefa URM (1993), zastępca dyrektora Programu Reformy Administracji Publicznej w Instytucie Spraw Publicznych (1995-1998), doradca ministra spraw wewnętrznych i administracji (1998-2001), koordynator a następnie zastępca dyrektora biura Unii Metropolii Polskich (2002-2010).