Trwającej kadencji nie można dowolnie skracać lub wydłużać

Jesienią 2023 r. będziemy mieli kumulacje akcji wyborczych. Zgodnie z kalendarzem odbędą się wówczas wybory do Sejmu i Senatu oraz wybory samorządowe. W związku z tym w przestrzeni medialnej pojawiać się zaczęły głosy polityków o konieczności przesunięcia wyborów samorządowych na wiosnę roku 2024. Dlaczego?

Rafał Wróbel: to są przede wszystkim problemy techniczno-organizacyjne sygnalizowane przez Krajowe Biuro Wyborcze. Wynikają one z tego, że nałożą się na siebie dwa kalendarze wyborcze: wyborów samorządowych i wyborów parlamentarnych.

Jaki może być maksymalny odstęp pomiędzy tymi wyborami w 2023 r.?

Biorąc pod uwagę możliwe do ustalenia – zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu wyborczego – daty tych wyborów, to maksymalny odstęp pomiędzy tymi wyborami może wynieść sześć tygodni. Oczywiście może być on też i krótszy. W historii mieliśmy wybory, które odbywały się w odstępie dwóch tygodni.

Jakie problemy z tego nałożenia się dwóch kalendarzy wyborczych mogą wyniknąć?

Przede wszystkim są to problemy wynikające z nałożenia się ciszy wyborczej w wyborach samorządowych na trwająca kampanię wyborczą w wyborach parlamentarnych i pytanie co w sytuacji, w której ta sama osoba będzie kandydowała i w jednych i w drugich wyborach? Drugi problem zgłaszany przez Krajowe Biuro Wyborcze dotyczy precyzyjnego rozliczenia wydatków na kampanię, na agitacje wyborczą i znowu dotyczy to sytuacji, w której jedna osoba będzie kandydowała i do parlamentu i w wyborach samorządowych, w związku z limitami wydatków na poszczególne kampanie wyborcze. Kolejny problem, który w przestrzeni publicznej został zasygnalizowany dotyczy spotów informacyjnych dla wyborców, które Państwowa Komisja Wyborcza publikuje w mediach, a które informują m.in. jak głosować w poszczególnych wyborach.

Rozumiem, że tutaj problem wynika z obawy, że wyborcy nie zrozumieją, albo błędnie odczytają przekazywane im informacje dotyczące np. sposobu głosowania w poszczególnych wyborach?

Tak. Wydaje mi się jednak, że jeżeli wybory będą się odbywały w odstępie czterech – sześciu tygodni, jest to problem, który można łatwo rozwiązać. Po prostu do wyborów samorządowych informujemy o wyborach samorządowych, a później informujemy o wyborach parlamentarnych.

Przypomnijmy jeszcze czego te publikowane przez Państwową Komisję Wyborczą informacje dotyczą.

To są podstawowe informacje jak głosować, w których lokalach wyborczych, jak głosować korespondencyjnie, jak głosować przez pełnomocnika, jak głosują osoby niepełnosprawne. Tutaj jeszcze dodam, że w zakresie technicznych  aspektów głosowania w wyborach nie było w ostatnim czasie istotnych zmian. Wyborcy mieli więc czas przyzwyczaić się do tego, jak głosują, czy gdzie głosują, także nie są to informacje nowe, wymagające bardzo intensywnej kampanii informacyjnej, a raczej jedynie odświeżenia wiedzy w tym zakresie.

Za przesunięciem terminu wyborów samorządowych na wiosnę przemawiają też argumenty historyczne…

…rzeczywiście takie argumenty w toczącej się dyskusji również są podnoszone. Nawiązują one do tego, że pierwsze wybory samorządowe odbyły się właśnie na wiosnę dokładnie 27 maja 1990 r. Zwolennicy wiosennych wyborów samorządowych podkreślają też, że dają one możliwość nowo wybranym władzom samorządowym od samego początku pracować nad budżetem kolejnego roku, a więc po pierwsze są w całości za niego odpowiedzialne, a po drugie mają możliwość uwzględnienia w nim założeń, postulatów, czy obietnic, z którymi wygrały wybory. Jest to argument nad którym warto się zastanowić, ale nie w kontekście problemu roku 2023. Po prostu nie jest to argument, którym można uzasadnić wydłużenie kadencji organów samorządu terytorialnego.

No właśnie. Czy w kontekście tych wszystkich problemów, które Pan przytoczył, najprostszym i najlepszym rozwiązaniem jest – tak jak sugeruje część polityków – wydłużenie kadencji organów samorządu terytorialnego do wiosny 2024?

W mojej ocenie nie. Te wszystkie problemy, w tym również podnoszone przez Krajowe Biuro Wyborcze, powinny i mogą zostać rozwiązane poprzez zmianę, czy doprecyzowanie przepisów prawa wyborczego.

Trzeba też pamiętać o tym, że ten proponowany zabieg polegający na wydłużeniu bieżącej kadencji władz lokalnych i regionalnych i przesunięcie wyborów samorządowych na wiosnę 2024 tylko pozornie problem kolizji kampanii do różnych wyborów likwiduje, a to dlatego, że wiosną 2024 r. będą odbywać się wybory do Parlamentu Europejskiego, którego kadencja (podobnie jak kadencja organów JST) trwa pięć lat. W konsekwencji wydłużając kadencję organów samorządowych i przesuwając wybory na wiosnę 2024 r. fundujemy sobie stałą kolizje tych wyborów z wyborami europejskimi.

Jeżeli zatem rozwiązaniem problemu kolizji akcji wyborczych na jesieni 2023 r. miałoby być wydłużenie kadencji organów JST bez popadnięcia w kolizję z wyborami europejskimi, to trzeba by  kolejną kadencję (jednorazowo) wydłużyć do  ponad sześciu lat i przenieść wybory  z jesieni roku 2028 na wiosnę 2030 roku.

A jak możliwość wydłużenia kadencji organów samorządowych wygląda z punktu widzenia konstytucyjności takiego zabiegu? Czy taka jednorazowa operacja byłaby z punktu widzenia konstytucji dopuszczalna?

Tu trzeba zwrócić uwagę na dwie sprawy. Po pierwsze czas trwania kadencji rad gmin (rad powiatów, sejmików wojewódzkich) nie został uregulowany w konstytucji, a w przepisach ustawy zwykłej. To oznacza, że ustawodawca może ten termin wydłużyć, albo skrócić, ale pod warunkiem, że czyni to naprzód, czyli że zmiana czasu trwania kadencji dotyczy tej, która jeszcze się nie rozpoczęła.

A co z możliwością wydłużenia (skrócenia) kadencji, która jest już w toku? Taką możliwość dopuścił Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 26 maja 1998, sygn. K 17/98). Taki argument przynajmniej powołują zwolennicy rozwiązania aby wydłużyć kadencję obecną.

Nie jest to argument prawdziwy i – moim zdaniem – wynika z nie zrozumienia tego, co stało się w 1998 r.

W 1998 r. funkcjonował jedynie samorząd na poziomie gmin, którego kadencja (druga) kończyła się 18 czerwca 1998 r. Jednocześnie zakończone były prace nad wdrożeniem samorządu na szczeblu powiatowym i wojewódzkim (stosowne ustawy ustrojowe zostały uchwalone 5 czerwca 1998 r.). Ustawodawcy zależało na tym, aby wybory do rad gmin (trzecia kadencja) oraz pierwszej kadencji rad powiatów i sejmików województw odbyły się w tym samym terminie. W tym celu ustawodawca nie zastosował rozwiązania polegającego na wydłużeniu drugiej kadencji rad gmin, a jedynie wydłużył czas dopuszczalnej przerwy pomiędzy kadencją drugą, a trzecią gminnych organów stanowiących z 60 do 120 dni. W konsekwencji tego zabiegu przez 3,5 miesiąca (do 11 października 1998 r., bo wówczas odbyły się pierwsze wspólne dla wszystkich poziomów JST wybory samorządowe) gminy funkcjonowały bez organów stanowiących.

I ten zabieg ustawodawcy zaakceptował Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyroku?

Tak. Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że zastosowane przez ustawodawcę rozwiązanie polegające na wydłużeniu przerwy pomiędzy kolejnymi kadencjami rad gmin jest zgodne z konstytucją. Co jednak istotne w uzasadnieniu swojego orzeczenia TK odniósł się także do możliwości skrócenia (wydłużenia) kadencji organów samorządowych.

Po pierwsze TK potwierdził, że chociaż kadencja organów JST nie została uregulowana expressis verbis przepisami konstytucji, to zasada kadencyjności organów stanowiących samorządu terytorialnego „jest normą konstytucyjną, a podstawę jej obowiązywania stanowi nie tylko art. 2 konstytucji, ale przede wszystkim art. 62 ust. 1, gwarantujący obywatelom polskim prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, a także art. 169 ust. 2, określający zasady wyboru tych organów.”.

Po drugie TK wskazał w tym wyroku, że „z istoty kadencyjności wynika tym bardziej, że kadencja danego organu nie powinna być przedłużana w odniesieniu do organu urzędującego. Obywatele, wybierając określony organ władzy publicznej, udzielają mu jednocześnie pełnomocnictw o określonej przez prawo treści i określonym czasie ważności. Upływ tego czasu oznacza wygaśnięcie pełnomocnictwa i utratę legitymacji do sprawowania władzy.”.

Natomiast rozważając kwestię dopuszczalności przedłużenia (skrócenia) kadencji organu wybieralnego JST w trakcie jej trwania, to Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zabieg taki jest dopuszczalny pod warunkiem, że jest to niezbędne dla realizacji wartości konstytucyjnej - uznanej za wyższą wobec zasady kadencyjności - zaś danego skutku nie można osiągnąć przy pomocy innych środków.

Wynika z tego, że kolizja dwóch kalendarzy wyborczych nie może uzasadniać wydłużenia bieżącej kadencji organów JST.

W mojej ocenie nie, zwłaszcza, że jak już podkreślałem wszystkie problemy wynikające z bliskości terminów wyborów samorządowych z wyborami do Sejmu i Senatu w 2023 r. mogą zostać rozwiązane poprzez odpowiednią zmianę przepisów prawa wyborczego regulujących np. ciszę wyborczą, czy kwestie związane z rozliczeniem finansowania kampanii wyborczych oraz przez wyznaczenie terminów wyborów parlamentarnych i samorządowych w maksymalnie odległych od siebie terminach.

Dziękuje za rozmowę.

- rozmawiał Michał Cyrankiewicz – Gortyński

Problemom wynikającym ze zbiegu terminów wyborów do Sejmu i Senatu z wyborami samorządowymi w 2023 r. oraz propozycjom ich rozwiązania, w tym wydłużenia bieżącej kadencji władz samorządowych i przeniesienia wyborów do rad gmin (powiatów), sejmików województw oraz wójtów (burmistrzów i prezydentów miast) na wiosnę 2024 poświęcony był briefing zorganizowany 30 czerwca 2022 r., na wspólnym stoisku Unii Metropolii Polskich oraz Związku Miast Polskich podczas Word Urban Forum 11 w Katowicach.