Jak naprawdę wygląda sytuacja budżetów jednostek samorządu terytorialnego po II kwartałach 2020 r.

Resort finansów forsuje optymistyczną wersję sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Prawda wygląda trochę inaczej. Za wzrost dochodów w stosunku do zeszłego roku odpowiadają transfery na zadania wykonywane przez JST w imieniu rządu. Dochody, które samorządy mogą przeznaczyć na zadania własne, nie nadążają za inflacją, a wzrost transferów wyrównawczych nie rekompensuje ubytku w dochodach z PIT i CIT - pisze dr Aleksander Nelicki, ekspert ds. finansów komunalnych.

Wiceminister finansów Sebastian Skuza przedstawił w wywiadzie dla Dziennika Gazety Prawnej (DGP z 16 września 2020 r., „Samorządowe budżety z nadwyżką”) optymistyczny obraz sytuacji finansowej samorządów w tym roku. Jego wypowiedź mocno retuszuje rzeczywistość. Przytoczone przez niego dane są prawdziwe, tym niemniej zostały podane w taki sposób, że osobę bez bliższej znajomości systemu dochodów komunalnych prowadzą do wniosków nie odpowiadających rzeczywistości.

Oczywiście sytuacja w finansach komunalnych wygląda znacząco lepiej niż można się było obawiać po kwietniowym załamaniu wpływów z PIT. Notabene wiceminister wyraźnie lekceważy obawy samorządów, twierdząc, że w mediach zetknął się jedynie z danymi dotyczącymi poszczególnych jednostek samorządowych. Tymczasem korporacje samorządowe (ZMP, ZPP) przedstawiały dane z szerokich ankiet wśród samorządów członkowskich (ja sam w tekście akurat dla DGP powoływałem się na ankietę ZMP).

Zdaniem wiceministra, o dobrej kondycji finansowej samorządów mają świadczyć poniższe zbiorcze dane. Dwa pierwsze kwartały 2020 r. zamknęły się łączną nadwyżką operacyjną w wysokości 17,9 mld zł oraz łączną nadwyżką budżetową w wysokości 11,9 mld zł. Łączne dochody ogółem wszystkich samorządów w pierwszym półroczu 2020 r. były wyższe o 12,8 mld zł (9,6%) niż w pierwszym półroczu 2019 r. Suma dochodów z udziałów w PIT i CIT oraz subwencji ogólnej po siedmiu miesiącach 2020 r. była wyższa o 2,6% niż po analogicznym okresie 2019 r.

Wyniki budżetów

Operacyjne i całościowe wyniki budżetu w trakcie roku budżetowego nie są dobrą i abstrakcyjną miarą kondycji budżetu. Nie są nawet pewnymi wskaźnikami ostatecznych wyników dotyczących całego roku budżetowego. Warto je zestawić z wynikami dla analogicznych okresów innych lat - zakładając, że poważniejszym zmianom nie uległ kalendarz spływu dochodów i dokonywania wydatków.

W istociewynik operacyjny i wynik budżetu za pierwsze półrocze 2020 r. są zauważalnie gorsze niż wyniki za pierwsze półrocza lat 2018 i 2019, chociaż skala obniżenia wyników nie jest bardzo duża.

Zbiorcze zestawienia nie pozwalają na stawianie hipotez na temat wpływu na wynik operacyjny i wynik budżetu takich czynników jak zwiększenie wydatków w związku ze zwalczaniem epidemii czy wprowadzane przez samorządy oszczędności. Poziom wydatków majątkowych nieco wzrósł natomiast w stosunku do zeszłego roku (14, 7 w stosunku do 14,0 mld zł).

Dochody ogółem

Dochody ogółem wszystkich jednostek samorządowych wzrosły ze 134 mld zł w pierwszym półroczu 2019 r. do 147 mld zł w pierwszym półroczu 2020 r. Warto przyjrzeć się źródłom wzrostu. Dochody własne - ujmowane łącznie z udziałami w PIT i CIT - spadły rok do roku o 1,3 mld zł (2,0%). Wzrosły dochody transferowe: subwencja o 3,5 mld zł (10,1%), a dotacje o 10,7 mld zł (32,1%). Zwraca uwagę wzrost dotacji na zadania zlecone z 22 do 31,6 mld zł (o 9,6 mld zł i 43,3%). Zestawienie zbiorcze nie pozwala na wskazanie, jaka część wzrostu dotacji na zadania zlecone wynika z konieczności finansowania przeciwdziałania epidemii i jej skutkom.

Okazuje się, że za wzrost łącznych dochodów ogółem jednostek samorządowych w stosunku do ubiegłego roku w przeważającej mierze odpowiadają wyższe transfery na zadania wykonywane przez samorząd w imieniu państwa, nie zaś źródła, z których można finansować zadania własne. Wśród tych ostatnich największy wzrost nastąpił w subwencji oświatowej (2,4 mld zł) oraz dotacjach i płatnościach „europejskich” (1,1 mld zł).

Po wyeliminowaniu dotacji na zadania z administracji rządowej, okazuje się, że dochody ogółem wzrosły ze 112,1 do 115,4 mld zł, tj. o 3,3 mld zł i 2,9%. Jest to nominalny wzrost poniżej stopy inflacji (wg GUS: I półrocze 2020 r. w stosunku do I półrocza 2019 - 3,9%).

PIT, CIT i subwencja

Zestawienie dochodów podatkowych (w wywiadzie z pominięciem dochodów gmin z podatków lokalnych) i subwencji ogólnej jako jednej całości jest na poziomie abstrakcji teoretycznej właściwe. Subwencja uzupełnia dochody własne i jest wydawana swobodną decyzją samorządu.

W realiach polskiego systemu dochodów komunalnych wysokość części oświatowej subwencji jest określona decyzją państwa. Prawo wymaga jedynie, aby była nie mniejsza niż w poprzednim roku i była korygowana wraz ze zmianą zakresu zadań oświatowych. W praktyce oznacza to, że jej łączna kwota rośnie tylko wtedy, kiedy rosną obowiązki wydatkowe samorządów, np. w wyniku prawnej podwyżki wynagrodzeń nauczycieli.

Załóżmy, że zwiększenie części oświatowej subwencji w 2020 r. w pełni pokrywa zwiększenie kosztów wykonywania zadań oświatowych wynikających z decyzji na poziomie państwa. Nawet w takiej sytuacji nie może ono stać się źródłem rekompensaty ubytku dochodów z innych źródeł, gdyż już w punkcie wyjścia są to środki przeznaczone faktycznie na konkretny cel - cel nowy, nieistniejący w poprzednim roku. Uwzględnienie tej kwoty w porównaniu dochodów rok do roku fałszuje rzeczywisty stan finansów komunalnych.

W tym kontekście zwraca uwagę wypowiedź wiceministra dotycząca wzrostu subwencji oświatowej, która brzmi jak sugestia, że w ostatnich latach decyzjami rządu znacząco poprawiło się finansowanie oświaty. Wskazuje na wzrost łącznej kwoty tej części subwencji o 9,5 mld zł od 2015 r., w tym o 756 mln zł dla Warszawy, w kompletnym oderwaniu od wyznaczonego decyzjami rządu wzrostu kosztów zadań oświatowych i obserwowanego przez samorządy coraz większego obciążenia tymi kosztami ich dochodów własnych.

Po wyeliminowaniu części oświatowej, okazuje się, że wzrost subwencji (o 6%)  nie rekompensował spadku wpływów z PIT i CIT (o 5,8%). Dochody z tak zestawionych źródeł były w pierwszym półroczu 2020 r. niższe o 717 mln zł i 1,8% niż w pierwszym półroczu 2019 r.

W pierwszym momencie zaskakuje znacznie wyższy spadek wpływów z PIT niż CIT, teoretycznie bardziej wrażliwego na koniunkturę. Prawdopodobnie spadek dochodów z udziałów we wpływach z PIT był w większym stopniu wynikiem ubiegłorocznych zmian w podatku (zwolnienie od podatku osób do 26 roku życia, podwyższenie pracowniczego ryczałtu kosztów uzyskania przychodów, obniżenie stawki podatkowej do 17%), niż kryzysu.

Dochody z CIT są udziałami w realnych wpływach od podatników z terenu danej jednostki, tak więc zmniejszenie dochodów jest zróżnicowane. Dochody z PIT dzielone są na podstawie udziału podatku należnego przed dwoma latami od podatników z terenu danej jednostki w podatku należnym od wszystkich podatników w kraju, spadek dochodów jest więc procentowo równomierny (w relacji do informacji o prognozowanych dochodach z udziałów w PIT przekazanej przez Ministerstwo Finansów).

Biorąc pod uwagę także wzrost w stosunku do 2019 r. subwencji wyrównawczej oraz wpłat na janosikowe, można wskazać na fakt, że sytuacja dochodowa samorządów jest niejednolita. Jest tym gorsza im wyższe są dochody podatkowe danej jednostki - zwłaszcza z PIT - im większy stanowią procent dochodów ogółem. W przypadku płatników janosikowego dochodzi dodatkowo ich obciążenie wpłatą, która – uśredniając – jest wyższa niż w zeszłym roku.

Relatywnie lepsza jest sytuacja dochodowa samorządów o niskich dochodach podatkowych. Ubytek dochodów z udziałów w PIT czy CIT stanowi mniejszy procent dochodów ogółem, a otrzymują na ogół wyższą niż w zeszłym roku subwencję.

Tak więc gdzie indziej koncentrują się ubytki w dochodach, a gdzie indziej koncentrują się zwyżki subwencji, które - jak wydawałoby się z danych zbiorczych - te ubytki w znaczącej mierze rekompensują.

Zwraca uwagę ogromny wzrost dochodów określonych jako „uzupełnienie subwencji”. Najprawdopodobniej przyczyny są techniczne i zapisowi temu odpowiada znacznie niższy wzrost realnych dochodów. Począwszy od 2020 r. zmienił się charakter otrzymywanego przez województwa uzupełnienia subwencji regionalnej (do wysokości sprzed zmniejszenia w wyniku wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Do 2019 r. miało ono charakter dotacji, a obecnie subwencji (w pierwszym półroczu 2020 r. - 156 mln zł). Być może doszło też do wcześniejszego niż w 2019 r. rozdzielnia którejś z rezerw subwencji.

Można też zwrócić uwagę, że wzrost wpłat na janosikowe, stojący za wzrostem subwencji równoważącej i regionalnej, oznacza też, że większa kwota w zestawieniach zbiorczych opartych na sprawozdaniach z wykonania budżetów JST liczona jest dwukrotnie: raz jako dochody podatkowe płatników janosikowego i drugi raz jako subwencja dla jego beneficjentów.

Perspektywy na przyszły rok

Z zapisu rozmowy nie wyłania się całościowy obraz tego, co może czekać samorządy w 2021 r. Jest to oczywiście sfera prognoz i hipotez, których nie da się zweryfikować z taką pewnością, jak mylące wypowiedzi na temat wykonania budżetów JST. Można sformułować tylko kilka uwag.

Wiceminister przytacza przyjętą w Założeniach do budżetu państwa prognozę wzrostu PKB w przyszłym roku o 4,0%. Razem z przyjętą w Założeniach prognozą spadku PKB w tym roku o 4,6% oznaczałoby to, że PKB w 2021 r. będzie nieco niższe niż w 2019 r. Założenia nie obejmują jednak prognozy wysokości wpływów podatkowych. Tymczasem nie jest oczywiste jak taki umiarkowanie optymistyczny scenariusz przełożyłby się na wysokość wpływów z podatków dochodowych. Do tej pory spadek dochodów z CIT a nawet z PIT (jeżeli wyeliminować wpływ obniżenia obciążenia dochodów) był zaskakująco niski, niższy niż spadek PKB.

Wejście w życie w 2021 r. planowanej reformy CIT obniżyłoby wpływy z tego podatku, według wypowiedzi wiceministra, o ok. 5 mld zł w pierwszym roku. Przełożyłoby się to na spadek dochodów samorządów o ok. 1,1 mld zł, w tym dochodów województw - o ok. 700 mln zł. Dochody z CIT rozłożone są bardzo nierównomiernie terytorialnie. Można wręcz wskazać samorządy, których dochody ucierpiałyby w szczególny sposób - np. woj. mazowieckie (lub nowe woj. warszawskie), m.st. Warszawa, Płock, pow. polkowicki i lubiński.

Wszystko wskazuje na to, że ubytek dochodów nie byłby w żaden sposób rekompensowany. Rekompensaty nie towarzyszyły zmianom w PIT w 2009 r. i 2019 r. Wiceminister krytykuje też wprost postawę samorządów domagających się rekompensat.

Sytuację samorządów o wysokich dochodach z udziałów we wpływach z CIT pogorszyłaby dodatkowo konstrukcja wpłat na janosikowe, naliczanych na podstawie dochodów podatkowych sprzed dwóch lat. Nigdy do tej pory wprowadzeniu zmian prawnych obniżających wpływy podatkowe nie towarzyszyła odpowiednia korekta janosikowego.

W wypowiedziach wiceministra zwraca uwagę, że rząd wyraźnie preferuje wsparcie dochodów samorządów w formie dotacji - w szczególności inwestycyjnych - i jest niechętny wzmocnieniu ich dochodów własnych. Wiceminister uchylił się jednak od odpowiedzi na pytanie o ewentualne przekształcenie Funduszu Inwestycji Lokalnych w stały mechanizm.

Źródłem wykorzystanych w tekście danych są zestawienia zbiorcze opracowane na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów JST po dwóch kwartałach lat 2019 i 2020 (w zakresie wyników budżetów - także 2018), dostępne na stronie www.mf.gov.pl

Aleksander Nelicki

Dr nauk humanistycznych (UJ); ekspert ds. finansów komunalnych; pracował m.in. jako doradca ministra-szefa URM (1993), zastępca dyrektora Programu Reformy Administracji Publicznej w Instytucie Spraw Publicznych (1995-1998), doradca ministra spraw wewnętrznych i administracji (1998-2001), koordynator a następnie zastępca dyrektora biura Unii Metropolii Polskich (2002-2010)