Ogólne

Jak naprawdę wygląda sytuacja budżetów jednostek samorządu terytorialnego po II kwartałach 2020 r.


17 września 2020

Resort finansów forsuje optymistyczną wersję sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Prawda wygląda trochę inaczej. Za wzrost dochodów w stosunku do zeszłego roku odpowiadają transfery na zadania wykonywane przez JST w imieniu rządu. Dochody, które samorządy mogą przeznaczyć na zadania własne, nie nadążają za inflacją, a wzrost transferów wyrównawczych nie rekompensuje ubytku w dochodach z PIT i CIT - pisze dr Aleksander Nelicki, ekspert ds. finansów komunalnych.

Wiceminister finansów Sebastian Skuza przedstawił w wywiadzie dla Dziennika Gazety Prawnej (DGP z 16 września 2020 r., „Samorządowe budżety z nadwyżką”) optymistyczny obraz sytuacji finansowej samorządów w tym roku. Jego wypowiedź mocno retuszuje rzeczywistość. Przytoczone przez niego dane są prawdziwe, tym niemniej zostały podane w taki sposób, że osobę bez bliższej znajomości systemu dochodów komunalnych prowadzą do wniosków nie odpowiadających rzeczywistości.

Oczywiście sytuacja w finansach komunalnych wygląda znacząco lepiej niż można się było obawiać po kwietniowym załamaniu wpływów z PIT. Notabene wiceminister wyraźnie lekceważy obawy samorządów, twierdząc, że w mediach zetknął się jedynie z danymi dotyczącymi poszczególnych jednostek samorządowych. Tymczasem korporacje samorządowe (ZMP, ZPP) przedstawiały dane z szerokich ankiet wśród samorządów członkowskich (ja sam w tekście akurat dla DGP powoływałem się na ankietę ZMP).

Zdaniem wiceministra, o dobrej kondycji finansowej samorządów mają świadczyć poniższe zbiorcze dane. Dwa pierwsze kwartały 2020 r. zamknęły się łączną nadwyżką operacyjną w wysokości 17,9 mld zł oraz łączną nadwyżką budżetową w wysokości 11,9 mld zł. Łączne dochody ogółem wszystkich samorządów w pierwszym półroczu 2020 r. były wyższe o 12,8 mld zł (9,6%) niż w pierwszym półroczu 2019 r. Suma dochodów z udziałów w PIT i CIT oraz subwencji ogólnej po siedmiu miesiącach 2020 r. była wyższa o 2,6% niż po analogicznym okresie 2019 r.

 

Wyniki budżetów

Operacyjne i całościowe wyniki budżetu w trakcie roku budżetowego nie są dobrą i abstrakcyjną miarą kondycji budżetu. Nie są nawet pewnymi wskaźnikami ostatecznych wyników dotyczących całego roku budżetowego. Warto je zestawić z wynikami dla analogicznych okresów innych lat - zakładając, że poważniejszym zmianom nie uległ kalendarz spływu dochodów i dokonywania wydatków.

W istocie wynik operacyjny i wynik budżetu za pierwsze półrocze 2020 r. są zauważalnie gorsze niż wyniki za pierwsze półrocza lat 2018 i 2019, chociaż skala obniżenia wyników nie jest bardzo duża.

Zbiorcze zestawienia nie pozwalają na stawianie hipotez na temat wpływu na wynik operacyjny i wynik budżetu takich czynników jak zwiększenie wydatków w związku ze zwalczaniem epidemii czy wprowadzane przez samorządy oszczędności. Poziom wydatków majątkowych nieco wzrósł natomiast w stosunku do zeszłego roku (14, 7 w stosunku do 14,0 mld zł).

 

Dochody ogółem

Dochody ogółem wszystkich jednostek samorządowych wzrosły ze 134 mld zł w pierwszym półroczu 2019 r. do 147 mld zł w pierwszym półroczu 2020 r. Warto przyjrzeć się źródłom wzrostu. Dochody własne - ujmowane łącznie z udziałami w PIT i CIT - spadły rok do roku o 1,3 mld zł (2,0%). Wzrosły dochody transferowe: subwencja o 3,5 mld zł (10,1%), a dotacje o 10,7 mld zł (32,1%). Zwraca uwagę wzrost dotacji na zadania zlecone z 22 do 31,6 mld zł (o 9,6 mld zł i 43,3%). Zestawienie zbiorcze nie pozwala na wskazanie, jaka część wzrostu dotacji na zadania zlecone wynika z konieczności finansowania przeciwdziałania epidemii i jej skutkom.

Okazuje się, że za wzrost łącznych dochodów ogółem jednostek samorządowych w stosunku do ubiegłego roku w przeważającej mierze odpowiadają wyższe transfery na zadania wykonywane przez samorząd w imieniu państwa, nie zaś źródła, z których można finansować zadania własne. Wśród tych ostatnich największy wzrost nastąpił w subwencji oświatowej (2,4 mld zł) oraz dotacjach i płatnościach „europejskich” (1,1 mld zł).

Po wyeliminowaniu dotacji na zadania z administracji rządowej, okazuje się, że dochody ogółem wzrosły ze 112,1 do 115,4 mld zł, tj. o 3,3 mld zł i 2,9%. Jest to nominalny wzrost poniżej stopy inflacji (wg GUS: I półrocze 2020 r. w stosunku do I półrocza 2019 - 3,9%).

 

PIT, CIT i subwencja

Zestawienie dochodów podatkowych (w wywiadzie z pominięciem dochodów gmin z podatków lokalnych) i subwencji ogólnej jako jednej całości jest na poziomie abstrakcji teoretycznej właściwe. Subwencja uzupełnia dochody własne i jest wydawana swobodną decyzją samorządu.

W realiach polskiego systemu dochodów komunalnych wysokość części oświatowej subwencji jest określona decyzją państwa. Prawo wymaga jedynie, aby była nie mniejsza niż w poprzednim roku i była korygowana wraz ze zmianą zakresu zadań oświatowych. W praktyce oznacza to, że jej łączna kwota rośnie tylko wtedy, kiedy rosną obowiązki wydatkowe samorządów, np. w wyniku prawnej podwyżki wynagrodzeń nauczycieli.

Załóżmy, że zwiększenie części oświatowej subwencji w 2020 r. w pełni pokrywa zwiększenie kosztów wykonywania zadań oświatowych wynikających z decyzji na poziomie państwa. Nawet w takiej sytuacji nie może ono stać się źródłem rekompensaty ubytku dochodów z innych źródeł, gdyż już w punkcie wyjścia są to środki przeznaczone faktycznie na konkretny cel - cel nowy, nieistniejący w poprzednim roku. Uwzględnienie tej kwoty w porównaniu dochodów rok do roku fałszuje rzeczywisty stan finansów komunalnych.

W tym kontekście zwraca uwagę wypowiedź wiceministra dotycząca wzrostu subwencji oświatowej, która brzmi jak sugestia, że w ostatnich latach decyzjami rządu znacząco poprawiło się finansowanie oświaty. Wskazuje na wzrost łącznej kwoty tej części subwencji o 9,5 mld zł od 2015 r., w tym o 756 mln zł dla Warszawy, w kompletnym oderwaniu od wyznaczonego decyzjami rządu wzrostu kosztów zadań oświatowych i obserwowanego przez samorządy coraz większego obciążenia tymi kosztami ich dochodów własnych.

Po wyeliminowaniu części oświatowej, okazuje się, że wzrost subwencji (o 6%)  nie rekompensował spadku wpływów z PIT i CIT (o 5,8%). Dochody z tak zestawionych źródeł były w pierwszym półroczu 2020 r. niższe o 717 mln zł i 1,8% niż w pierwszym półroczu 2019 r.

W pierwszym momencie zaskakuje znacznie wyższy spadek wpływów z PIT niż CIT, teoretycznie bardziej wrażliwego na koniunkturę. Prawdopodobnie spadek dochodów z udziałów we wpływach z PIT był w większym stopniu wynikiem ubiegłorocznych zmian w podatku (zwolnienie od podatku osób do 26 roku życia, podwyższenie pracowniczego ryczałtu kosztów uzyskania przychodów, obniżenie stawki podatkowej do 17%), niż kryzysu.

Dochody z CIT są udziałami w realnych wpływach od podatników z terenu danej jednostki, tak więc zmniejszenie dochodów jest zróżnicowane. Dochody z PIT dzielone są na podstawie udziału podatku należnego przed dwoma latami od podatników z terenu danej jednostki w podatku należnym od wszystkich podatników w kraju, spadek dochodów jest więc procentowo równomierny (w relacji do informacji o prognozowanych dochodach z udziałów w PIT przekazanej przez Ministerstwo Finansów).

Biorąc pod uwagę także wzrost w stosunku do 2019 r. subwencji wyrównawczej oraz wpłat na janosikowe, można wskazać na fakt, że sytuacja dochodowa samorządów jest niejednolita. Jest tym gorsza im wyższe są dochody podatkowe danej jednostki - zwłaszcza z PIT - im większy stanowią procent dochodów ogółem. W przypadku płatników janosikowego dochodzi dodatkowo ich obciążenie wpłatą, która – uśredniając – jest wyższa niż w zeszłym roku.

Relatywnie lepsza jest sytuacja dochodowa samorządów o niskich dochodach podatkowych. Ubytek dochodów z udziałów w PIT czy CIT stanowi mniejszy procent dochodów ogółem, a otrzymują na ogół wyższą niż w zeszłym roku subwencję.

Tak więc gdzie indziej koncentrują się ubytki w dochodach, a gdzie indziej koncentrują się zwyżki subwencji, które - jak wydawałoby się z danych zbiorczych - te ubytki w znaczącej mierze rekompensują.

Zwraca uwagę ogromny wzrost dochodów określonych jako „uzupełnienie subwencji”. Najprawdopodobniej przyczyny są techniczne i zapisowi temu odpowiada znacznie niższy wzrost realnych dochodów. Począwszy od 2020 r. zmienił się charakter otrzymywanego przez województwa uzupełnienia subwencji regionalnej (do wysokości sprzed zmniejszenia w wyniku wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Do 2019 r. miało ono charakter dotacji, a obecnie subwencji (w pierwszym półroczu 2020 r. - 156 mln zł). Być może doszło też do wcześniejszego niż w 2019 r. rozdzielnia którejś z rezerw subwencji.

Można też zwrócić uwagę, że wzrost wpłat na janosikowe, stojący za wzrostem subwencji równoważącej i regionalnej, oznacza też, że większa kwota w zestawieniach zbiorczych opartych na sprawozdaniach z wykonania budżetów JST liczona jest dwukrotnie: raz jako dochody podatkowe płatników janosikowego i drugi raz jako subwencja dla jego beneficjentów.

 

Perspektywy na przyszły rok

Z zapisu rozmowy nie wyłania się całościowy obraz tego, co może czekać samorządy w 2021 r. Jest to oczywiście sfera prognoz i hipotez, których nie da się zweryfikować z taką pewnością, jak mylące wypowiedzi na temat wykonania budżetów JST. Można sformułować tylko kilka uwag.

Wiceminister przytacza przyjętą w Założeniach do budżetu państwa prognozę wzrostu PKB w przyszłym roku o 4,0%. Razem z przyjętą w Założeniach prognozą spadku PKB w tym roku o 4,6% oznaczałoby to, że PKB w 2021 r. będzie nieco niższe niż w 2019 r. Założenia nie obejmują jednak prognozy wysokości wpływów podatkowych. Tymczasem nie jest oczywiste jak taki umiarkowanie optymistyczny scenariusz przełożyłby się na wysokość wpływów z podatków dochodowych. Do tej pory spadek dochodów z CIT a nawet z PIT (jeżeli wyeliminować wpływ obniżenia obciążenia dochodów) był zaskakująco niski, niższy niż spadek PKB.

Wejście w życie w 2021 r. planowanej reformy CIT obniżyłoby wpływy z tego podatku, według wypowiedzi wiceministra, o ok. 5 mld zł w pierwszym roku. Przełożyłoby się to na spadek dochodów samorządów o ok. 1,1 mld zł, w tym dochodów województw - o ok. 700 mln zł. Dochody z CIT rozłożone są bardzo nierównomiernie terytorialnie. Można wręcz wskazać samorządy, których dochody ucierpiałyby w szczególny sposób - np. woj. mazowieckie (lub nowe woj. warszawskie), m.st. Warszawa, Płock, pow. polkowicki i lubiński.

Wszystko wskazuje na to, że ubytek dochodów nie byłby w żaden sposób rekompensowany. Rekompensaty nie towarzyszyły zmianom w PIT w 2009 r. i 2019 r. Wiceminister krytykuje też wprost postawę samorządów domagających się rekompensat.

Sytuację samorządów o wysokich dochodach z udziałów we wpływach z CIT pogorszyłaby dodatkowo konstrukcja wpłat na janosikowe, naliczanych na podstawie dochodów podatkowych sprzed dwóch lat. Nigdy do tej pory wprowadzeniu zmian prawnych obniżających wpływy podatkowe nie towarzyszyła odpowiednia korekta janosikowego.

W wypowiedziach wiceministra zwraca uwagę, że rząd wyraźnie preferuje wsparcie dochodów samorządów w formie dotacji - w szczególności inwestycyjnych - i jest niechętny wzmocnieniu ich dochodów własnych. Wiceminister uchylił się jednak od odpowiedzi na pytanie o ewentualne przekształcenie Funduszu Inwestycji Lokalnych w stały mechanizm.

Źródłem wykorzystanych w tekście danych są zestawienia zbiorcze opracowane na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów JST po dwóch kwartałach lat 2019 i 2020 (w zakresie wyników budżetów - także 2018), dostępne na stronie www.mf.gov.pl

Aleksander Nelicki

Dr nauk humanistycznych (UJ); ekspert ds. finansów komunalnych; pracował m.in. jako doradca ministra-szefa URM (1993), zastępca dyrektora Programu Reformy Administracji Publicznej w Instytucie Spraw Publicznych (1995-1998), doradca ministra spraw wewnętrznych i administracji (1998-2001), koordynator a następnie zastępca dyrektora biura Unii Metropolii Polskich (2002-2010)

Michał Cyrankiewicz-Gortyński

Redaktor