Ogólne

Kształcenie i wychowanie. Rola samorządów


16 czerwca 2021

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 70 zapewnia każdemu obywatelowi prawo do nauki, a także określa obowiązek nauki do 18. roku życia. Obowiązek ten jest zazwyczaj realizowany w różnego rodzaju placówkach oświatowych – przede wszystkim w szkołach publicznych. W Polsce, w wyniku zmian w administracji państwowej po 1989 roku, większość szkół publicznych jest zarządzana przez jednostki samorządu terytorialnego i to właśnie samorządy różnego szczebla podjęły działania, aby w sposób sprawny i skuteczny zrealizować stawiane przez rząd i parlament cele oświatowe.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z podstawowymi definicjami zarządzanie, według encyklopedii PWN, to zbiór działań zmierzających do osiągnięcia określonego celu związanego z interesem (potrzebą) danego przedmiotu zarządzania, realizowanych w następującej sekwencji: planowanie (wybór celów i sposobów ich osiągania oraz precyzowanie stosownych zadań i terminów ich wykonania); organizowanie (przydzielanie i zapewnianie zasobów, niezbędnych do realizacji zaplanowanych działań, w sposób gwarantujący skuteczność i sprawność zarządzania); przewodzenie (kierowanie, motywowanie do współpracy w trakcie realizacji zadań); kontrolowanie (stała obserwacja postępów i podejmowanie korygujących decyzji).

Wyjęcie któregokolwiek elementu tej układanki zaburza, utrudnia lub wręcz uniemożliwia efektywne realizowanie zadań, a co za tym idzie, ogranicza osiągnięcie postawionych celów. Powstaje zatem pytanie: czy wszyscy zdajemy sobie z tego sprawę?  Czy na pewno jesteśmy tego świadomi?

Od 2015 roku obserwujemy stopniowe ograniczanie kompetencji samorządów na polu zarządzania oświatą. Stopień samodzielności w prowadzeniu szkół z roku na rok słabnie. Ma to związek z coraz poważniejszymi zmianami wprowadzanymi przez parlament do podstawowych przepisów prawa kształtujących system oświaty w Polsce.

Ubywa decyzyjności w kwestiach zasadniczych dla funkcjonowania oświaty: kształtowania sieci szkół (w tym przekształcania, łączenia i likwidowania szkół już istniejących) oraz zatrudniania na stanowisko dyrektora szkoły i placówki. Równolegle stale przybywa do realizacji kosztownych, specjalistycznych usług z zakresu oświaty i wychowania a jednocześnie stopniowo wysycha znaczące źródło finansowania oświaty, jakim są dochody własne JST.

 

Wysokie koszty edukacji

Samorządy coraz więcej inwestują w kształcenie. Realizacja zadań oświatowych – najistotniejszych spośród wszystkich zadań publicznych – z roku na rok pochłania coraz więcej środków finansowych.

– Oświata zaliczana jest do podstawowych usług publicznych, które samorząd zapewnia swoim mieszkańcom. Ważną jej funkcją jest kształcenie przyszłych obywateli lokalnej społeczności – napisał Jacek Strzemieczny, prezes Centrum Edukacji Obywatelskiej w analizie „Jak samorząd może wspierać szkoły? Informacje o nowym systemie wspomagania szkół”.

Jego zdaniem część uczniów po skończeniu edukacji opuści rodzinne strony, ale większość nadal będzie mieszkać i pracować w swojej małej ojczyźnie. A to oznacza, że szkolne doświadczenia w dużym stopniu wpływają na życiowe wybory młodych ludzi.

– Wszystko, co dzieje się na lekcjach, jak uczniowie traktują szkołę i na ile są gotowi aktywnie działać ma wpływ na decyzje podejmowane w dorosłym życiu. Oświata wnosi bardzo wiele w pomyślność naszych miejscowości, w ich życie społeczne i ekonomiczne oraz – o czym dzisiaj często mówimy – przyczynia się do ich rozwoju – dodał Strzemieczny.

Stąd niezwykle ważna rola samorządów w rozwoju edukacji.

Zadania gmin i powiatów – to warto wiedzieć.

Zgodnie z art. 16.2. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej „Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.

Tę zasadę można odnieść m.in. do edukacji, bo zgodnie z prawem oświatowym to na samorządach spoczywa odpowiedzialność związana z jej rozwojem.

Gminy odpowiadają za zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych, w tym z oddziałami integracyjnymi a także specjalnymi, przysposabiającymi do pracy, dwujęzycznymi, sportowymi, i mistrzostwa sportowego oraz z oddziałami przygotowawczymi. Gmina, podobnie jak powiat, może zakładać i prowadzić w ramach zadań własnych publiczne placówki doskonalenia nauczycieli i biblioteki pedagogiczne ale tylko wówczas, jeśli uzyska pozytywną opinię kuratora oświaty.

Natomiast do zadań własnych  powiatu należy zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt. 3-8,  czyli szkolnych schronisk młodzieżowych, centrów kształcenia ustawicznego,  ognisk artystycznych, poradni psychologiczno-pedagogicznych w tym specjalistycznych, MOW-ów, MOS-ów, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych i specjalnych ośrodków wychowawczych oraz ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych.

Szereg wyzwań

Prowadzenie szkół i placówek  oznacza szereg zadań do wykonania. Organ prowadzący publiczne jednostki systemu oświaty czyli odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego  musi zapewnić im warunki do działania, w tym bezpieczne i higieniczne warunki  nauki, wychowania i opieki. Musi także umożliwić kształcenie specjalne, przeprowadzać remonty i inwestycje w obiektach szkolnych, zapewnić obsługę administracyjną, prawną, finansową oraz organizacyjną szkół i placówek, wyposażyć je  w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów.

Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie sieci szkół i placówek oświatowych, zagwarantowane są w dochodach JST. Pod tym pojęciem należy rozumieć w szczególności: dochody własne, dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące ze źródeł zagranicznych oraz właśnie subwencję ogólną (część oświatową subwencji ogólnej). Ta ostatnia, będąca najistotniejszym źródłem budżetu oświaty, regularnie pokrywa coraz mniej wydatków.

W 2020 r. Związek Miast Polskich opublikował raport, z którego wynika, że w 2019 r. subwencja oświatowa pokryła jedynie 57,2 proc. wydatków samorządów na oświatę. Jeszcze w 2003 r. to było 71,5 proc. Ta przepaść z roku na rok się powiększa.

Zwrócił na to uwagę m.in. prezydent Szczecina Piotr Krzystek, członek rady i sekretarz zarządu Unii Metropolii Polskich, który w 2019 r. przyznał, że subwencja jest niewystarczająca a koszty utrzymania oświaty stale rosną. W tym roku, w lutym, podjął decyzję o złożeniu w sądzie pozwu o zwrot środków, które Miasto musiało wydać na wynagrodzenia nauczycieli z własnego budżetu. Obecnie trwa opracowywanie materiału dowodowego w postaci zbioru dokumentów kadrowo-płacowych.

To nie spodobało się Magdalenie Zarębskiej-Kuleszy – zachodniopomorskiej kurator oświaty, która zarzuciła mu kłamstwo. W efekcie Krzystek zapowiedział, że złoży pozew przeciwko kurator. Zawarto jednak ugodę i w jej wyniku kurator musiała przeprosić prezydenta Szczecina i wpłacić 1 tys. zł na cel społeczny.

Tylko w latach 2018-20 Szczecin musiał dołożyć 46 mln zł na wynagrodzenia dla nauczycieli. Nie wspominając o 278 mln zł, jaką miasto dodatkowo przeznaczyło w 2021 r. na utrzymanie szkół. Tegoroczna subwencja oświatowa dla całego kraju wynosi 52 mld zł i jest wyższa o 2,2 mld zł względem 2020 r., lecz wzrost ten jest nieproporcjonalny do zwiększających się wydatków. Szczególnie po reformie edukacji dokonanej przez Annę Zalewską. Luka między wydatkami a częścią oświatową subwencji ogólnej tylko w 2019 r. wyniosła 26 mld zł – informował stołeczny urząd miasta.

W efekcie udział środków własnych (pozasubwencyjnych) samorządów w finansowaniu zadań oświatowych jest coraz większy.

„Deforma” i drenaż budżetu

Nagła likwidacja gimnazjów kosztowała dodatkowe setki milionów złotych. Dlatego w maju 2019 r. prezydenci dziesięciu miast Unii Metropolii Polskich złożyli w biurze podawczym Ministerstwa Finansów przedsądowe wezwania do zapłaty skierowane do Skarbu Państwa.

– Koszt wdrożenia reformy oświaty został w znacznym stopniu pokryty ze środków własnych jednostek samorządu terytorialnego. Skutkiem tego była konieczność ograniczenia wydatków  na inne cele ważne dla społeczności lokalnej. Skarb Państwa nie zapewnił finansowania reformy systemu oświaty adekwatnego do realnych kosztów jej wdrożenia – napisano.

Chodzi o łączną kwotę ponad 103 mln zł, chociaż samorządy tylko do 2019 r. wydały na wdrożenie reformy znacznie więcej środków własnych.

Z każdym rokiem jesteśmy zmuszeni partycypować w coraz wyższych wydatkach na oświatę. Dokładane są kolejne zadania, na które nie ma adekwatnego finansowania z budżetu państwa.  W Białymstoku rok 2017 to 210 mln zł, a rok 2018 – już 231 mln zł – zaznaczył Tadeusz Truskolaski, prezydent Białegostoku i prezes zarządu UMP.

Z kolei Warszawa na dostosowanie szkół do nowych realiów jeszcze dwa lata temu miała wydać 50 mln zł. Od MEN otrzymała jedynie 3,5 mln zł.

– Oświata to jedno z najważniejszych powinności państwa wobec obywateli. Powinności realizowanych za pośrednictwem samorządów, ale ta powinność musi mieć kotwicę finansową w budżecie państwa. Subwencja oświatowa, którą otrzymujemy na realizację tych zadań, jest dalece niewystarczająca. Wystarczy pokazać chociażby na przykładzie Lublina. Ostatnie trzy lata to prawie podwojenie się wydatków w stosunku do subwencji. Gdyby miasto nie wykładało własnych środków, odejmowanych z remontów i innych zadań, to mielibyśmy katastrofalną zapaść finansową w oświacie – podkreślał w 2019 r. Krzysztof Żuk, prezydent Lublina.

Renata Kaznowska – zastępca prezydenta Warszawy wyliczała w ubiegłym roku, że w stolicy pomimo wzrostu subwencji o 214 mln zł, brakowało kolejnych 191 mln zł.

Czas na współpracę? Wygląda na to, że też nie tym razem.

W maju 2019 roku Najwyższa Izba Kontroli opublikowała raport na temat wspomnianej wcześniej reformy oświaty wprowadzanej przez minister Annę Zalewską. Zdaniem NIK  wprowadzone w niecałe dziewięć miesięcy zmiany w systemie oświaty zostały nierzetelnie przygotowane i wdrożone. Minister nie dokonał rzetelnych analiz finansowych i organizacyjnych skutków reformy. Subwencja oświatowa, z której miały być sfinansowane zmiany, wzrosła o 6 proc, a wydatki samorządów na szkoły powiększyły się o 12 proc.

We wdrażaniu zmian miały pomóc środki przyznawane z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. Jednak w latach 2017-2018 uwzględniono zaledwie 38,5 proc. kwoty, o którą wnioskowały samorządy. Podstawą do nieuwzględnienia wniosków był zastosowany przez ministra próg kwotowy polegający na uzależnieniu dofinansowania od wnioskowanych środków. W 2017 r. wnioskodawcy do 50 tys. zł przyznawano pełne dofinansowanie, tym wnoszącym o dofinansowanie od 50 tys. zł do 125 tys. zł – 50 tys. zł, natomiast wnioskodawcom domagającym się ponad 125 tys. zł – 40 proc. kwoty wnioskowanej, jednak nie więcej niż 300 tys. zł.

Z powodu konieczności przyjęcia do szkół tzw. podwójnego rocznika – dyrektorów szkół ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych postawiono przed ogromnym wyzwaniem. Od września 2019 naukę w tych szkołach rozpoczęło ponad 705 tys. uczniów, czyli dodatkowo prawie 370 tys. absolwentów klas ósmych szkół podstawowych.

Ze względu na problemy lokalowe w części szkół (na początku reformy – podstawowych, w kolejnych latach – ponadpodstawowych) wzrósł współczynnik zmianowości – znacznie wydłużono czas pracy placówek. Zmniejszyła się dostępność pracowni przedmiotowych, stołówek czy sal gimnastycznych. Na szkolnych korytarzach zrobiło się ciasno. Część szkół miała trudności z wyposażeniem w pomoce dydaktyczne.

Zdaniem Unii Metropolii Miast Polskich reforma spowodowała pogorszenie warunków kształcenia i opieki. Samorządy nie nadążały z dostosowaniem placówek – wdrożenie zmian wymagało zaplanowania i przeprowadzenia wielu poważnych remontów i doposażeń. Strona rządowa nie wykazała jednak należytego zainteresowania, nie dostrzegła zagrożeń, które niosła za sobą tak duża zmiana strukturalna i organizacyjna, nie wysłuchała opinii i nie uwzględniła postulatów organów prowadzących szkoły.

Dzisiaj rząd rękami Ministra Edukacji i Nauki przygotowuje kolejne ograniczenia kompetencji organów samorządu terytorialnego – uważa UMP. W projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw (nr projektu UD228) całkowicie zamurowuje ewentualne ruchy w kształtowaniu sieci szkół a przedstawicielom organu sprawującego nadzór pedagogiczny (kuratorów oświaty) daje możliwość głosowania „wszystkimi kończynami” podczas konkursów organizowanych w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki.

Przepisy projektowanej ustawy, zdaniem autorów, mają na celu wzmocnienie roli organu nadzoru pedagogicznego, aby przy podejmowaniu decyzji w istotnych kwestiach dotyczących funkcjonowania jednostek systemu oświaty, także na poziomie lokalnym, to kurator oświaty miał głos decydujący.
Przepisy projektowanej ustawy, zdaniem jej autorów, mają na celu wzmocnienie roli organu nadzoru pedagogicznego, w tym w szczególności kuratora oświaty, tak aby jak najpełniej mógł wykonywać powierzone mu ustawowo zadania. O utrzymaniu kompetencji samorządów – organów prowadzących szkoły  i realnym umożliwieniu im zarządzania oświatą na poziomie lokalnym nie ma mowy.

Obowiązek działania w zgodzie z zasadą racjonalnego wydatkowania środków publicznych staje się zatem całkowicie teoretyczny, a stopień zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie oświatowym – w praktyce bez znaczenia.